에너지 포커스 2018 여름호

2000년 4월부터 일본에서는 “지방분권일괄법”이 시행되었다. 이 법은 지방자치단체의 자주성을 존중하며, 기존의 중앙정부와 지방의 관계를 크게 개선한 것으로 평가받고 있다. 이 법은 원자력발전소 입지에 따른 사회 불안에 대한 재정 수요를 충당하기 위한 재원으로 시정촌(市町村)이 직접 법정외세금을 신설하는 것에 기여하였다. 국내의 경우에도 현재 법적으로 지자체는 법률 제정의 한계가 있으므로, 지방분권 강화이후 지자체별특성에 맞는 지방세를 신설 운영하는 것이 바람직하며, 지방세 신설 혹은 개정 시, 중앙부처와의 협의를 통해 조정하는 절차적 제도가 마련될 필요가 있다. 조세 항목 신설 혹은 개정은 “공정”, “중립”, “간소”의 3원칙에 부합할 때 그 당위성이 존재한다. "공정"원칙은 가장 중요한 것으로, 다양한 상황에 있는 사람들이 각자의 부담능력(담세능력)에 따라서 부담하는 것을 의미하고, “중립”원칙은 과세가 경제활동에서 개인과 기업의 선택을 왜곡하지 않도록 하는 것이며, “간소”원칙은 세제의 구조를 최대한 간단하게 하며, 납세자가 이해하기 쉽도록 하는 것이다. 아울러 이중과세, 중복지원 및 부담 등을 최소화하여야 하며, 다음의 사항에 해당하는 경우 해당 조세의 신설 또는 부과는 부적절하다. 세입부문의 조정방안을 보기로 하자. 먼저 에특회계 세입 조정에 대해서 검토한다. 앞서 에특회계의 에너지원별 형평성을 제고하기 위해 발전용 유연탄이나 우라늄에 대해 수입부과금을 부과할 필요가 있다고 하였다. 현재 천연가스에 kg당 24.2원의 수입부과금을 부과하고 있는데 이를 그대로 두고 발전용 유연탄에 새로 수입부과금을 부과하는 경우 열량을 기준으로 보면 kg당 10~12원 정도의 부과금을 부과하는 것을 고려할 수 있다. 다만 발전용 유연탄에 대한 수입부과금을 추가로 부과하는 경우 현재 발전용 유연탄 수입량이 연간 8천만 톤 정도이므로 8천억 원에서 1조 원 정도의 수입이 추가된다. 현재 에특회계 세입이 세출을 초과하는 불균형이 발생하고 있는데 발전용 유연탄에 수입부과금을 추가로 부과하는 경우 불균형이 더욱 확대될 것이다. 또 소비자의 부담으로 전가될 것이다. 따라서 발전용 유연탄에 수입부과금을 부과하는 경우 에너지원별 부과금 금액을 조정할 필요가 있다. 현재 석유 수입부과금 수준을 고려할 때 세수를 중립으로 유지한다면 석유와 가스에 대한 수입부과금을 40% 정도 인하할 필요가 있다. 즉 석유는 리터당 10원, LNG는 kg당 15원 정도로 부과금을 인하하고 발전용 유연탄에는 kg당 7~8원 정도의 부과금을 부과하는 것이다. 특정 세입 부과가 석유와 가스라는 에너지원에 한정되어 있을 뿐만 아니라 부과금 금액 기준도 모호하다. 석유 수입·판매 부과금 금액은 석유 및 석유대체연료 사업법과 시행령에 규정되어 있다. 현재 부과되고 있는 금액은 석유가 리터당 16원 그리고 천연가스는 kg당 24.2원으로 열량을 기준으로 비슷한 수준의 금액이 부과되고 있는 것으로 보인다. 에특회계의 설치 목적을 고려할 때 열량을 기준으로 수입부과금 금액을 설정한 것은 비합리적이라고 보기 어렵다. 다만 금액의 크기에 대해서는 합리적 기준이 필요한 것으로 판단된다. 현재 수입부과금이 부과되지 않고 있는 발전용 유연탄 등에 대해 수입부과금을 신설하고 금액을 어느 수준으로 결정할 것인가에 대해서는 세입-세출 불균형 부분에서 보다 자세히 보기로 한다. 세입부문에서도 개선이 필요하다. 특히 에특회계의 경우 모든 에너지원에 걸쳐 다양한 사업에 세출이 집행되고 있으나 세입은 특정 에너지원에 집중되어 있다는 문제를 지적할 수 있다. 석유와 천연가스에만 수입부과금을 부과하는 경우 발전원간 공정경쟁을 제약한다는 점에서 발전용 유연탄에도 수입부과금을 부과하는 방안을 검토할 필요가 있다. 다만 유연탄에 대한 수입부과금을 부과할 경우 세입이 증대되지 않도록 에너지원별 부과금 금액을 조정할 필요가 있다. 전력산업기반기금의 경우는 부담금 조정에 신중할 필요가 있다. 전기요금체계의 합리적 개선, 에너지원간 상대가격 변화에 따른 소비구조 등에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 에너지 재정의 효율성과 효과를 제고하기 위해서는 현재의 성과평가 체계를 개선할 필요가 있다. 현재 재정사업에 대해서는 자율평가와 심층평가가 시행되는데 자율평가는 사업 해당부처가 실시하고 결과를 기획재정부가 검토한다. 에너지 분야는 산업통상자원부가 자율평가를 담당하는데 모든 사업을 대상으로 하는 것이 아니고 성과지표의 문제 등 개선해야 할 사항이 많이 존재한다. 일부 중요 사업에 대해서는 전문기관에 의해 평가가 진행 되기도 하는데 대부분 다른 사업과는 독립적으로 시행된다. 전력산업기반기금의 수입 조정은 신중하게 검토되어야 할 것이다. 2000년대 들어 전력 소비가 다른 에너지원보다 빠르게 증가하였는데 이는 정부의 규제로 전기요금 인상이 억제된 영향이 큰 것으로 판단된다. 2000년대 중반 이후 유가 급등에 따라 대부분의 에너지 가격이 크게 상승하였지만 전기요금은 정부가 물가안정을 이유로 인상을 억제하여 상대가격 변화로 인한 전력으로의 에너지대체를 초래하였다. 2016년 전력소비량은 전년보다 2.8% 증가한 497.0 TWh를 기록하였다. 이를 열량으로 환산하면 42.7백만 TOE다. 그런데 이 만큼의 전력을 생산하기 위해 투입된 에너지는 110.1백만 TOE이었다. 전력은 이처럼 투입된 에너지에 비해 소비할 수 있는 양이 적은 매우 비효율적인 에너지이다. 전력산업기반기금 부담금 인하는 전기요금 인하와 동일한 효과를 초래하므로 에너지 소비구조 개선을 위해서는 부담금 조정은 신중할 필요가 있다. 정부는 우리나라의 적정 설비예비율을 2018~2025년(19%), 2026~2031년(22%)으로 수립하였다. 이는 발전원 구성, 발전기별 특성, 재생에너지 변동성, 그리고 전력수급의 불확실성을 종합적으로 고려한 결과라고 설명하고 있다. 또한 적정 전력예비율 산정 시, 발전기별 고장정지 확률 및 예방 정비일수, 성능개선 등 다양한 변수를 고려하고 예비설비까지 반영했음을 강조하고 있다. 그러나 재생에너지 3020에서 신규설비 85% 이상을 풍력·태양광 같은 간헐성 전원으로 구성할 경우, 전력 공급 안정화를 훼손할 수 있다는 지적이 제기되고 있다. 에너지경제연구원은 간헐성 전원구성 확대가 전력 공급안정성에 부정적 영향을 미치는 것으로 분석하였다. 즉, 2016년 실적치인 신재생 발전비중 4.8% 중 태양광·풍력 등 간헐성 비중은 18%로 최저-최대 발전량 간 차이가 적고 발전량이 고른 분포를 시현한 것으로 분석하였다. 그러나 발전비중 20%에 따른 간헐성 비중(66%가정) 확대시, 발전량은 당연히 증가하지만 불규칙한 발전추이도 확대되는 것으로 나타났다. 2030년까지 발전비중 20%를 달성하기 위해 2017년 대비 4배 이상 추가적인 설비 보급이 필요하다. 이는 재생에너지 발전에 적합한 부지(敷地) 확보가 전제되어야 한다. 정부는 농지(農地) 이용 등 개발제한구역 내(內) 입지제한 규제완화를 추진중이지만 부처간 협의가 부진한 상태이다. 재생에너지 발전설비가 입지할 수 있는 부지 조건으로 일조량과 풍량이 풍부해야 하지만 이 또한 제약적이며, 인위적으로 늘리기에 한계가 있다. 우리나라에 풍력발전 설비를 설치할 수 있는 부지는 비교적 평탄하고 풍향이 양호한 호남권 및 해안가 일부이다. 산지(山地)의 경우, 경북 내륙과 태백산맥 정도로 좁혀진다. 태백산맥은 이미 설치된 풍력단지 지역외에는 대부분 ‘생태 우수지역’으로 풍력발전설비의 추가에 어려움이 있다. 해안가도 경관보전 등 관련규제로 풍력발전 부지 찾기가 용이하지 않다. 정부는 관련규제 완화와 추가 인센티브를 제공하며, 대규모 프로젝트 개발을 유도하고 있으나, 입지가능한 부지가 현실적으로 부족하다는 것이 보급목표 달성에 커다란 걸림돌로 작용하고 있다.