통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

선진 복지국가들에 비해 남한 국민연금의 역사는 적정 노후소득 보장과 재정적 지속 가능성을 동시적으로 성취하는 것이 매우 어려운 과제임을 잘 보여 준다. 북한 소득비례연금 도입 과정에서는 소득보장제도가 지향하는 이러한 목표를 어떻게 조화시킬 것인가에 대해서 충분히 검토할 필요가 있다. 우선 북한지역에 적용될 소득비례연금 설계 시 어느 정도의 노후소득 보장 수준을 제공할 것인가를 결정할 필요가 있다. 그러나 남한과 마찬가지로 북한지역의 경우에도 기초연금이 적용됨을 고려한다면 소득비례연금만을 고려한 제도 설계가 아닌 기초연금과 소득비례연금(국민연금)을 아우른 전체 노후소득 보장 수준을 어떻게 설정할 것인가를 검토할 필요가 있다. 기초연금의 경우 소득비례연금과 달리, 통일 이후 초기 단계부터 노후소득 보장에서 중요한 역할을 할 것으로 전망됨에 따라 실제 소득비례연금을 통한 보장 수준은 기초연금제도의 보장 수준을 기초로 하여 설정하는 것이 합리적일 수 있다. 또한 현재 남한의 경우 기초연금과 국민연금 간 역할 분담이 제대로 이루어지지 못하고 있음을 고려한다면 북한 소득비례연금 도입 과정에서는 두 제도 간 역할 분담을 보다 명시적으로 고려할 필요가 있다. 북한 소득비례연금이 남한 제도의 확대 적용이 아니라 새롭게 설계된다는 점에서 통일과 동시에 제도를 도입할 필요는 없다. 통일 이후 긴급구호 시기 단계를 거쳐 북한 사회가 어느 정도 안정을 찾는 과도기 이중체제 기간에 소득비례연금의 시행을 추진할 수는 있지만 실제적인 도입 시기는 북한의 경제 및 노동시장 상황에 따라 유동적일 수밖에 없다. 또한 북한에 도입되는 사회보험 방식 연금제도가 성공적으로 정착되기 위해서는 북한 주민들이 자본주의 체제에 성공적으로 적응할 필요가 있으며 연금제도를 운영할 수 있는 시설, 인력, 정보 등 각종 인프라 구축이 완료된 후에야 실제적인 제도 도입 추진이 가능할 것이다. 북한 주민의 노후소득 보장과 관련해서 통일 초기 단계에서는 기초연금이 일정한 역할을 담당한다는 점에서 소득비례연금은 각종 여건을 종합적으로 고려하여 시범 사업과 본 사업의 구체적인 실행 시기를 결정할 필요가 있을 것이다. 목표 수립 차원에서 본다면 통일 이후 최대 10년 정도 지속될 것으로 상정하는 과도기 이중체제 종료 시점까지 소득비례연금을 도입하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 다만, 소득비례연금이 도입된다고 하더라도 북한 전역을 대상으로 한 일괄적인 도입 대신 점진적인 방식으로 제도 확대를 추진할 필요가 있다. 참고로 남한의 경우 애초 1974년에 국민연금을 도입하기로 했지만 그 시행이 보류되었으며 지속적인 경제성장으로 국민들의 부담 능력이 향상된 1980년대 후반에 비로소 제도 도입이 이루어진 바 있다. 더욱이 1988년 제도 도입 후 소득 활동을 하는 모든 국민을 대상으로 제도가 확대된 것은 1999년 4월이다. 과도기 이중체제 후에도 상당한 기간 동안 남북한 간 경제적 격차가 크게 존재할 개연성이 높은 동시에 제도 도입 시기가 상이한 남북한 연금제도 통합이 초래하는 파급효과에 대한 보다 면밀한 검토가 필요하다. 남북한 소득비례연금 간 제도 통합 여건이 성숙되지 않은 상황에서 성급한 제도 통합을 추진할 경우 복잡한 정치사회적 이해관계로 인해 남북한 통일 연금제도의 합리화와 내실화 작업이 더욱 어려워지는 등 득보다는 실이 클 수 있다. 국내에 많이 소개된 독일 통일의 사례가 보여 주듯이 연금제도 통합은 장기적인 파급 효과를 가지고 있기에 제도 통합에 있어서 조심스러운 접근이 필요하다. 특히 독일의 사례와 비교할 때 남북한의 상황은 경제적 격차가 더욱 큰 동시에 남한 또한 경제적 부를 충분히 축적하지 못한 상황이다. 특히 남한의 경우 심각한 노후 빈곤을 해소해야 하는 동시에 연금제도의 장기 재정 건전성을 확보해야 하는 이중적인 과제에 직면한 상황이다. 통일 이후 북한 연금제도 설계 과정에서는 남한의 연금제도 및 남북한 연금제도 통합과 관련된 제반 여건을 충실히 고려할 필요가 있을 것이다. 통일 이후 남북한 제도를 조기 통합하고자 할 경우 북한의 제도를 남한과 유사하게 설계하는 것 외에는 별다른 대안이 없을 것이다. 그러나 현재 남한의 노후소득 보장체계 또한 재정 안정화와 급여 적정성 문제를 충실히 해소하지 못하고 있는 상황이기에 남한 주도의 통일이라고 하더라도 남한의 제도를 그대로 북한에 이식시키는 시도가 바람직한가 하는데 에는 의문의 여지가 있다. 독일의 경우 주지하는 바와 같이 동독지역이 서독연방에 가입하는 형태로 통일을 이루었다. 독일은 급진적인 통일의 예로서 동독지역에서 서독지역의 기본법(Grundgesetz)을 적용하였다. 따라서 모든 사회보장제도의 통합 형태, 관리 운영, 재정 지원 방안 등과 관련된 기본원칙과 규정을 명시하여 동서독 주민 간에 차등을 두지 않았다. 구동독지역 주민들의 생활 보호를 위하여 각 제도별로 분리된 연금, 의료보험, 산재보험, 실업보험 등 4대 사회보험제도를 체계적으로 도입하였고, 사회보험제도는 연방정부의 감독하에 지방자치단체 등이 수행함을 원칙으로 하는 즉, 서독의 제도를 동독에 적용하는 완전한 일원적 통합이었다. 그러나 독일의 경우도 사회보장제도 간의 특성과 재원에 맞추어 연방이 이를 지원할 수 있도록 하였는바, 이는 우리의 통합에 시사하는 바가 크다고 할 것이다. 상술한 바와 같이 우리의 통합도 남북한 간 사회보장제도를 각 부문별로 비교･검토하여 헌법정신에 반하지 않도록 최저한도의 가능한 범위까지 보장할 수 있는 것은 해야 하고, 중앙정부와 지방정부 간의 역할 분담과 지원에 관한 내용을 법제화할 필요가 있다고 보인다. 북한의 소득보장제도는 현재 거의 의미를 갖지 않기 때문에 남북한 사회보장 통합 과정에서 북한 소득보장제도를 크게 고려하여야 할 이유가 발견되지 않는다. 북한의 연금은 적립 방식이 아니기 때문에 재정 상황에 따라 불규칙하게 지급되고 있으며 북한 주민들 역시 그 급여 지급에 크게 관심을 갖고 있지 않다. 따라서 통일 이후 북한 연금 수급자에 대해 북한에서의 연금 수급권을 계속 보장할 것인가에 대한 이슈가 제기되지 않을 것으로 보인다. 기초연금의 지급만으로도 현 북한에서의 연금 수급권의 수준을 넘게 된다. 기타 폐질연금이나 보조금의 경우에도 기존 급여 수급권을 주장하는 경우는 거의 없을 것으로 보인다. 따라서 남한의 기초생활보장제도의 의미가 더 중요할 수 있다. 결국 소득보장 영역의 통합은 남한 중심으로 북한 주민들을 편입시키는 방향으로 이루어질 수밖에 없다는 결론에 이른다. 과도기 이중체제 기간 동안 연금 수급 연령 상향 조치로 인해 발생하는 소득 불안정 및 빈곤 문제의 보완 장치로서 장년기에 대한 적극적 노동시장 정책을 도입할 필요가 있다. 이 정책은 「북한장년고용특별법(가칭)」 제정을 통해 실행될 수 있다. 북한의 현행 년로년금 수급 연령(남성 60세, 여성 55세)과 과도기 이중체제 기간 동안 기초연금 수급 연령(남녀 모두 65세) 간에 차이가 있다. 년로년금 수급 개시 연령이 남성은 60세, 여성은 55세인 상황에서 북한 노인을 위한 기초연금을 65세부터 지급할 경우 남성은 5년, 여성은 10년간의 소득불안정 및 빈곤문제에 봉착한다. 이때 발생하는 북한 주민의 소득보장 공백의 문제는 적극적 노동시장 정책을 통해 보완한다. 구체적으로 「북한장년고용특별법」을 제정함으로써 궁극적으로 시장에서의 근로소득을 통해 소득안정을 꾀하도록 한다.