국가연구개발사업의 공공가치 개념 도입방안

국내의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 과거 PV개념을 적용하여 공공방송에 대한 공익적 평가, 또는 농업/농촌의 공익적 가치에 대한 평가를 실시한 연구사례들은 있지만 해외 선진국들에 비해 공공가치(PV) 개념을 국가연구개발사업에 본격적으로 적용하고 있는 사례들은 거의 없다. 단지, 최근 사회문제해결형 R&D사업에 대한 평가체계에 대해서 PV개념과 관련이 있는 사회적 가치(성과)를 상대적으로 고려하는 연구사례가 있을 뿐이다. 이와 같이 국가연구개발사업에 있어 PV개념 도입과 적용을 통한 제대로 국가연구개발사업의 공공적 가치와 성격을 반영하고 공공적 성과창출을 유도, 강화함이 중요함에도(왜냐하면 국가연구개발사업의 경우 사업성과 수익성을 주로 고려하는 민간기업의 연구개발과 다르게 민간기업이 잘 하지 않는 공공적 연구개발사업을 많이 하기 때문이다. 특히 환경이나 보건복지 분야의 국가연구개발사업의 경우에는 그러하다) 국내에서는 그동안 국가연구개발사업에 PV개념의 도입과 적용이 미약했다. 따라서 앞으로는 국내 국가연구개발사업에 제대로 PV개념을 도입하고 적용하는 실제적인 노력이 필요하다. 국가연구개발사업의 시스템적인 관점에 있어서, 공공가치의 개념의 적용은 국가연구개발사업의 방향 및 목표 설정에 있어 중요한 역할을 할 수 있다. 국가연구개발사업의 시스템은 본 보고서의 4장에서 언급하고 있는 바와 같이 일반적으로 범부처, 주무부처 차원에서 국가연구개발사업에 대한 상위계획을 수립하고 이를 구체적으로 시행하기 위한 세부적인 지침 및 가이드라인을 제시하며 담당 부처에서는 상위계획 및 지침 가이드라인을 통해 부처별 R&D사업 및 범부처 R&D사업을 추진하게 된다. 띠라서 국가연구개발사업의 시스템을 고려했을 때 내 국가연구개발사업을 가이드하고 지휘하는 과학기술기본계획과 같은 상위계획, 또는 국가연구개발사업 총괄적 기획 평가 시스템 수준, 국가연구개발사업 표준성과지표 성과목표 지표 설정 가이드라인과 같은 지침(기획 평가) 수준, 혹은 공공가치(PV) 개념이 우선적으로 적용될 필요가 있는 공공성 높은 국가연구개발사업들(보건복지, 환경 분야 등)의 개별사업 수준 차원에서 현재 공공가치의 개념이 어떻게 반영되고 있는지에 대해 분석하고 시사점들을 도출하여 어떤 수준에서 어떻게 공공가치 개념을 적용해야 하는지에 대하여 논의할 필요가 있다. 과학기술기본계획은 최상위 계획으로서 과학기술의 역할 즉, 경제산업 발전을 위한 수단으로서, 과학기술 그 자체로서, 사회발전이나 삶의 질 향상을 위한 수단으로 또는 이러한 역할의 몇몇 조합이 되어야 하는 지 등을 반영하고 있다. 따라서 기본계획의 이념과 추진 방향 등을 체계적으로 분석하면 정부의 과학기술정책수립의 방향이나 투자 방향에 대한 시사점을 찾을 수 있다. 과학기술 기본계획이 추구하는 기본정신은 과학기술기본법 제2조(기본이념)에 근거하고 있는데 여기서는 ‘과학기술혁신이 인간의 존엄을 바탕으로 자연환경 및 사회윤리적 가치와 조화를 이루고 경제 사회 발전의 원동력이 되도록 하며, 과학기술인의 자율성과 창의성이 존중받도록 하고, 자연과학과 인문 사회과학이 서로 균형적으로 연계하여 발전하도록 함을 기본이념으로 한다’고 제시하고 있다. 즉, 과학기술기본법에서는 과학기술과 경제 또는 사회 문제를 통합적으로 추진해야 함을 요구하고 있음을 알 수 있다. 그러나 기본계획의 성과 지표를 보면 R&D의 경제성장 기여율, 일자리 창출 및 과학기술혁신역량을 설정하고 각각의 목표를 제시하고 있는데 이 성과지표들에서는 국가연구개발사업의 공공성이라는 측면은 나타나지 않는다. 박근혜 정부는 창조경제 구현 핵심동력인 과학기술 분야 발전을 위해 R&D 분야에 향후 5년간 총 92.4조원을 투입하고 일자리 64만개를 창출할 계획을 담은 ‘제3차 과학기술기본계획’을 수립했다. 본 계획은 과학기술기본법 제 7조에 의거 5년마다 수립하고 기본계획에 따라 범부처적으로 연도별 시행계획을 수립하게 된다. 이번 3차 기본계획(2013~2017)의 특징은 연구개발부터 신산업 및 일자리 창출까지 과학기술혁신 전 주기를 포괄하여 창조경제 실현을 뒷받침하고 연구개발을 통한 경제성장 뿐만 아니라 삶의 질 향상, 연구개발 결과의 기술이전 사업화 및 일자리 창출과의 연계를 강화했다는 점이다. 계획수립의 대상은 연구개발사업, 비연구개발사업 및 기관지원사업 그리고 비예산산업(정책이나 제도개선 등)으로 5대 전략, 19개 분야 및 78개 추진과제에 해당하는 과학기술분야 사업이나 정책이 해당된다(국과심, 2015). 3차 기본계획의 비전은 ‘창조적 과학기술로 여는 희망의 새 시대’를, 성과목표로는 R&D 경제성장 기여율 40%, 일자리 창출 64만개, 과학기술혁신역량 세계 TOP7 달성을 설정하고 있다. 과학기술기본계획은 과학기술기본법에 의거하여 수립되는 최상의 계획으로서 정부의 연도별실행계획에 큰 영향을 주며 기본계획의 이념과 전략 분석을 통한 정부의 과학기술정책수립의 방향이나 시사점을 찾을 수 있다. 나아가 기본계획은 세부적으로 국가연구개발사업의 기획이나 선정 및 사후평가에 있어서 기본적인 지침 역할을 하게 된다. 선진국에서 국가연구개발사업은 공공가치를 우선시 하고 있으며 우리나라의 과학기술기본법 제2조(기본이념)에는 과학기술과 경제사회 문제를 통합적으로 추진해야 함을 요구하고 있으며 실제의 기본계획에서도 어느 정도 산업경제발전과 사회발전(공익적 측면)을 위한 사업들이 반영되어 있음을 보여주고 있다. 이러한 방향에 맞게 2015년 시행계획의 목표에는 국가과학기술 개발 목적이 일차적으로 국민행복 증진이라는 두고 있다. 그러나 목표 달성 추진 방향에는 PV 관점이 나타나지 않고 또한 성과지표도 산업경제적인 지표 위주로 설정되어 있다. 국가연구개발사업과 관련한 초기의 예비타당성조사는 연구기반 시설에 국한되었으나 2008년 정부 조직개편을 통해 연구 활동을 지원하는 순수 R&D에도 확대된 이후 국가연구개발사업에 대한 예비타당성조사의 수요도 증가하였다. 예비타당성은 기술적 측면과 정책적 측면 그리고 경제적 측면에서 실시된다. 기술적 타당성 단계에서는 기술개발계획과 기술개발의 성공 가능성 그리고 유사 사업과의 중복성 등을 검토하게 된다. 기술개발계획은 기획절차나 사업목표 및 성과 그리고 사업 구성 및 내용 등을 중심으로 평가하게 되며 기술개발성공가능성에서는 기술 추세 분석이나 기술 수준 분석이 주로 평가된다. 이러한 평가 기준을 보면 기술성 평가에서 PV 관점이 반영될 수 있는 분야는 사업 목표 및 성과 차원에 국한되며 기술개발의 성공가능성이나 중복성 등 그 외의 예비타당성 검토 분야와는 관련이 없다. 정부는 국가연구개발투자규모 증가에 따라 재정집행의 효율성을 제고하기 위하여 국가연구개발사업의 기획-평가-관리 등 모든 단계에 걸쳐 지침과 운영시스템을 도입하고 있다. 예를들어 기획단계부터 사업의 타당성을 사전에 철저히 검증하기 위한 국가연구개발사업 예비타당성조사제도의 경우 예비타당성조사는 조사수행의 일관성을 제고하기 위하여 국가연구개발사업이나 재정사업 전반에 대한 표준지침을 통해 체계적으로 진행되어 왔다. 예비타당성 검토는 크게 기술적 타당성과 정책적 타당성 그리고 경제적 타당성으로 실시되며 이들 항목별로 세부적인 평가 기준이 마련되어 있다. 또한 특정평가 대상 사업의 경우 선정기준(성과평가법 제7조)을 마련되어 있다. 이들 평가기준은 사업이 추구하는 목적과 같은 방향에서 설정되는 바, 사업의 각 단계별로 규정이나 지침 등에 대해 PV 관점이 얼마나 반영되어 있는가를 분석함으로 정책과제를 도출하였다.