통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

우리 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하고 있다. 여기서 ‘인간다운 생활을 할 권리’란 인간으로서 가치와 인격을 유지하고 그 존엄성이 보장되는 수준의 육체적 건강과 정신적 생활을 영위할 수 있는 권리와 그러한 생활을 뒷받침하기 위한 물질적･정신적 서비스를 국가에 대해 요구할 수 있는 적극적인 권리를 말한다. 인간다운 생활의 구체적인 해석과 관련하여 현재 헌법학에 있어서 사회적 기본권에 관한 권리성을 부인하는 견해는 거의 찾아볼 수 없다. 그러나 ‘인간다운 생활’이라는 개념의 추상성과 상대성에 비추어 그 해석이 상당부분 달라질 수밖에 없고 이 현실적 제반 사정에 의하여 입법자의 폭넓은 입법형성권이 보장되는 영역이라 할 수 있다. 인간다운 생활에 관한 해석으로서 첫째, 인간의 존엄성에 상응하는 건강하고 문화적인 생활로 보는 견해(권영성, 2009, p.653)와 둘째, 최소한의 물질적인 생활로 보는 견해(허영, 2014, pp.547-548), 셋째, 건강하고 문화적인 최저한도의 생활로 보는 견해(김철수, 2013, p.954)가 나누어져 있는데, 헌재는 그동안 반복된 판결을 통하여 ‘최소한의 물질적 생활’을 ‘최소한의 인간다운 생활’로 보고 있다. 추상적 권리설에 의하면 사회적 기본권은 국민이 추상적으로 생존을 보호받을 수 있음을 규정한 것일 뿐이고 사회적 기본권의 구체적 내용에 관한 규정은 존재하지 않기 때문에 사회적 기본권 규정이 구체적인 법적인 권리로 행사될 수 있기 위해서는 그 법적인 구체성, 곧 그 권리 주체의 확정, 그 법익의 존재, 청구 방법 등이 명확히 되어야만 하며 그 실현 수단, 방법 등의 구체적인 절차에 관한 규정이 없기 때문에 구체적 권리가 아닌 추상적 권리라고 한다. 따라서 이 설에 의하면 국민이 헌법에 규정된 청구권을 행사하기 위해서는 헌법상의 규정을 구체화하는 법률이 제정되어야 한다고 한다. 따라서 생존권에 관한 구체적 입법이 존재하지 않는다면 재판을 통한 권리실현이 어렵다고 보게 되므로 추상적인 권리에 지나지 않는다고 본다. 헌재는 자유민주적 기본 질서가 사유재산제 및 시장경제체제를 그 요소로 포함함을 선언하고 있음을 살펴보았다. 이는 통일의 헌법적 기초질서로 사회주의에 입각한 계획경제체제는 인정될 수 없다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고, 자유방임적 경제질서의 부작용이 인류역사에서 무수히 발견되었던 점을 고려할 때, 자유민주적 기본질서는 복지국가의 원리와 조화를 이루어야 한다. 따라서 양자가 조화를 이룰 수 있도록 통일헌법상의 기본원리를 설정할 필요가 있다. 그래야 헌재가 밝힌 바처럼 “자본주의적 생산 양식이라든가 시장 메커니즘의 자동 조절 기능이라는 골격은 유지하면서 근로 대중의 최소한의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 소득의 재분배, 투자의 유도･조정, 실업자 구제 내지 완전고용, 광범한 사회보장을 책임 있게 시행하는 국가 즉 민주복지국가의 이상”을 실현할 수가 있다. 이러한 점을 고려하여 본 연구에서는 정치적 통일 이후 남북한 경제를 한시적으로 분리 운영하는 시기를 ‘과도기 이중체제’로 명명하려고 한다. 이에 본 연구는 남북한 간 경제적 격차가 너무 커 성급히 경제적 통합을 할 경우 감당하기 힘든 부작용이 생길 수 있다는 점을 고려하여 남북한 경제, 이와 관련된 남북한 사회보장 통합을 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제에 대한 논의에 초점을 둔다. 그러나 현재 남북관계를 고려할 때 과도기 이중체제에 대한 논의는 선언적 구호에 그칠 수 있다는 평가를 받을 수 있다. 또한 가령 정치적 통일 이후 과도기 이중체제 하에서 남북한의 사회보장제도 분리 운영 혹은 차등 적용과 관련된 법적인 측면의 문제점 역시 제기될 수 있다. 특히 통일 이후 남북한의 사회복지제도를 현행 남한 제도를 기준으로 급속히 통합하는 것이 바람직하지 않을 수 있다. 본 연구에서는 한시적으로 남북한 경제를 분리 운영하는 것이 정치적 통일 이후 남북한 간 경제적 격차를 줄이고 순조로운 경제통합을 이루기 위한 가장 현실적인 방안이라는 전제 하에서, 이를 위한 경제 제도를 어떻게 구성 및 운영할 것인지와 이러한 제도들이 궁극적으로 남한의 제도들과 어떻게 통합될 것인가를 논의한다. 본 연구가 통일 이후 과도기 이중체제의 필요성을 주장하는 가장 근본적인 이유는 남북한 간 경제력 격차가 너무 크다는 현실에 기초한다. 그리고 바로 이 점이 통일한국이 독일식 완전 통합 방식을 채택하는 것이 바람직한가 하는 의구심을 갖게 하는 부분이다. 통일 이전 동독의 구매력 평가(Purchasing Power Parity: PPP) 기준 1인당 소득이 서독의 50% 정도이었던 것과 비교할 때, 현재 북한의 1인당 소득은 남한의 5% 내외인 것으로 추정된다. 이에 더해 동독 인구는 서독의 4분의 1에 불과한 것에 비해, 북한 인구는 남한의 2분의 1이나 된다. 이 점에서 독일 통일의 경우보다 남북한의 통일이 훨씬 큰 경제력의 차이를 극복해야 하며 상대적으로 더 비등한 규모의 인구를 가진 국가 간의 통합이라는 점에서 매우 큰 경제적 충격을 경험할 수 있다. 사실 동서독간 급진적･전면적인 완전 통합은 정치적 통일 이후 서독 지역으로의 동독 주민의 대규모 인구이동 압력이 발생하자, 이를 막기 위한 방안으로 추진되었다. 당시 독일은 동독 주민의 대규모 이주를 방지하기 위해 통일 초기에 1대 1의 비율로 동서독 화폐 통합을 단행하였지만 이로 인해 동독 화폐가 고평가돼 동독 기업들의 채산성이 악화되고 기업 도산으로 실업이 급증하는 부작용이 발생했다. 이에 더해 동서독 간 생활 수준 격차 해소를 위해 서독의 사회보장, 각종 사회복지 서비스 지출이라는 악순환이 벌어짐으로써 막대한 통일 비용이 발생했다. 그런데 남북한의 통일 과정에서 독일식 완전 통합 방식이 채택될 경우 통일한국이 감내해야 할 부담은 독일보다 훨씬 클 수 있다. 남북한 간의 경제적 격차와 북한의 열악한 복지 현실을 고려할 때, 북한 주민을 위한 사회복지 및 공공서비스 지출은 남한 정부가 부담해야 할 통일 비용의 주요 부분을 차지하게 될 것이다. 또한 만일 남한지역으로의 북한 주민의 대규모 인구이동을 막기 위해 독일과 같은 방식으로 정치적 통일 직후 화폐 통합을 단행할 경우 북한지역의 임금 수준이 생산성을 크게 상회하여 경쟁력을 상실하여 존속이 어려워질 수 있으며 그로 인해 실업이 급증할 수 있다. 따라서 많은 논란과 비판이 제기될 수 있지만 정치적 통일 이후 완벽한 경제통합을 위한 준비 기간으로서 최소 3년에서 최대 10년 동안 북한지역에 한해 별도의 특구를 설치하여 북한지역 내에 시장경제의 기틀을 마련한 이후 북한 경제가 일정 궤도로 올라서 남북한 간 경제적 격차가 거의 사라진 상태에서 완전 경제통합을 이루는 것이 바람직하다. 자세한 내용은 후술하겠지만 과도기 이중체제 하에서 한시적으로 남북한의 노동시장과 자본시장을 분리 운영하는 가운데 북한지역 노동력의 가격경쟁력을 유지하는 것이 필요하다. 이때 북한지역에서 독자적인 성장 동력을 확보할 수 있다면 북한 자체의 경제 발전으로 주민의 소득 수준 향상을 도모할 수 있을 것이며 이는 결국 북한 주민을 위해 남한 정부가 부담해야 할 복지 지출 비용의 절감으로 이어질 수 있다. 이는 정치적 통일 이후 북한지역의 독자적인 성장 동력의 확보를 통한 경제 발전을 도모한다는 점에서 과도기 이중체제의 원래 취지에 부합하는 경제통합 방식이라고 할 수 있다.