혁신적 포용국가 실현을 위한 재정분권 현장토론회 다함께 잘사는 혁신적 포용국가

지방세 확충이라는 규범적인 명제 앞에서 상호 충돌되는 가치의 조정이 필요하다. 지방세 확충을 위해서는 세원 이양이 가장 의미가 있다. 소득, 소비 등 과세 기반을 이양하는 것이다. 그러나 이럴 경우 지역간 개발의 격차로 인한 세수 차이는 더 커질 것이다. 이를 보완하기 위해 세수를 모아서 이를 pooling화 하여 배분하게 되면 형평성은 제고되지만, 자율성을 저해된다. 더군다나 현재 중앙정부와 지방정부의 기능 분담과 세출 구조가 설계되어 있는 상황에서 새로운 세수 기반을 설계하면 주민의 조세저항에 직면하게 될 것이다. 국세와 지방세의 조정은 다시 중앙정부와 지방정부의 갈등을 유발한다. 이러한 세가지 변수의 충돌되는 관계를 조정하는 것이 쉽지 않다. 규범적으로 자체 재원의 확충을 논의하지만, 쉽게 속도를 내지 못하는 이유이다. 미국에서 비용편익분석 기법이 발전되면서 사회적 편익을 측정하기 위해 지불의사비용(WTP: Willing To Pay) 방법이 개발되었다. 지역 공동체 사회 중심으로 사회가 발전한 미국에서는 신규 공공서비스를 지역에서 확대하기 위해서는 자기 책임의 원칙에 따라 부담이 늘어나야 한다는 것을 알고 있기 때문이다. 즉 세금을 추가로 부담할 수 있는 수준이 사회적 편익의 수준이라고 간주하는 것이다. 그러나 우리나라 지역 주민에게 이러한 질문을 하게 되면 어떤 느낌을 가지게 될까. 첫째는 중앙정부에 가서 자금을 확보할 노력은 하지 않고 지역 주민에게 부담을 떠넘긴다는 피해 의식을 가질 가능성이 있다. 그래서 중앙정부에 가서 돈을 따오라고 지역 국회의원을 압박할 것이다. 둘째는 시장 군수를 압박할 가능성이 있다. 후보자가 공약을 했으니 스스로 자금을 확보해야 한다는 것이다. 유권자의 부담을 늘리지 않아야 하는 것이 선출직의 입장이어야 한다는 것이다. 그러면서도 공공서비스의 확대는 요구한다. 지방자치의 정신에 비추어 보면 이런 방식으로는 지방자치를 숙성시킬 수 없다. 스스로 문제를 제기하고 스스로 문제를 해결하려는 자기 능력과 자기 책임의 원칙으로 자치를 해야 한다. 분권과 자치를 주장하면서 지방세 확충을 주장하는 이유이다. 지금 지방자치에 대한 가치를 주장하는 논객도 있지만, 지방자치의 폐해를 주장하는 논객도 있다. 특히 재정 운영과 관련하여 예산 낭비, 지역 간 격차 확대 등을 우려하는 목소리가 높다. 고르디우스 매듭을 푼 알랙산드 대왕과 같은 명쾌한 한 칼의 지혜를 동원하기도 쉽지 않다. 자칫 우리 사회에 ‘자치로부터의 도피 (Escape from Autonomy)'가 확산될 우려가 제기되는 이유이다. 오랜 기간 왕정 체제에서 순종하면서 살아 왔던 독일 국민은 1919년 바이마르 공화국이 되어 자유를 찾았다. 그러나 1차 세계대전 패전. 군주제 폐지로 인한 기존 사회 질서의 변화에 따른 혼란, 인플레이션 등의 위기의식에서 독일 국민은 1933년 히틀러의 나치당을 선택했다. 고독, 불안 등의 사회적 심리가 나치를 향한 복종으로 이어졌던 것이다. 이를 에리히 프롬(Erich Fromm)은 1941년 ‘자유로부터의 도피(Escape from Freedom)’라고 설명했다. 지방자치를 하면서 자칫 ‘분권과 자치’에 따른 책임을 힘들어 할 수 있다. 중앙정부가 주는 자금에 의존하던 시기가 마음 편했다는 지방 공직자도 있다. 그러나 다양성과 자율성을 향한 분권과 자치는 돌이킬 수 없는 미래의 길에 들어서 있다. 재정분권은 수도권을 비롯한 지방세 세원이 풍부한 부유 지역을 위한 것이고 불가피하게 지방재정의 지역불균등 문제를 악화시킨다는 우려가 있다. 재정이 부유한 지자체의 수는 소수이며 중앙의 균형조정에 따라 이득을 받는 지방이 많을 경우, 일반적인 민주적 의사결정과정을 거치면 현실적으로 재정분권보다는 집권이 더 선호될 수 있다. 균형을 위한 중앙의 조정은 집권의 또다른 이름이 된다. 재정 부유 단체가 특히 유리해지는 분권은 신자유주의 사상에 기반한다. 이를 근거로 형성된 신보수주의와 신공공관리주의의 사회 경제적 결과는 ‘총량 정체’와 ‘양극화’이다. 재정분권의 사상적 기초는 자유의 전제조건으로서 평등이 자리매김되었던 고전적인 자유주의 원론에서 찾아야 한다. 분권은 중앙과 지방과의 관계 문제인데, 지역간 불균형이 우려될 경우 지방의 연대를 통해 지방이 자율적으로 문제를 해결하면 균형과 분권의 상충 문제가 해결될 수 있다. 정부개헌안 124조 4항에서는 ‘지방정부 상호간’ 재정조정 규정이 있다. 이러한 헌법 조문을 실천하기 위해서는 ‘균형-분권-연대’의 정의로운 조합이 가능한 지방재정 제도를 만들어야 한다. 재정분권에서는 대도시의 재정이득이 분권 혁신의 걸림돌이 될 수 있다. 재정분권에서 [중앙정부 – 재정선진지역 – 재정낙후지역]의 의사결정 참여구도가 형성될 경우, 재정선진지역이 재정낙후지역과 적극적으로 연대하지 않으면 재정낙후지역은 지역의 재정적 이해관계에 따라 중앙정부의 집권지향 의사결정을 찬성하는 유인을 가질 수 있다. 행동경제학에서 흔히 발생하는 게임의 영역이 현실이 될 수 있다. 대도시는 중앙정치 세력 강하고 주민 수와 세입기반이 많기 때문에 자주재원 중심의 제도개편에서는 상대적으로 많은 이익을 얻는다. 따라서 수도권을 비롯한 대도시가 주도적으로 자발적인 지역연대를 주창하지 않으면 지역간 불신과 약탈적 경쟁 그리고 이를 이용하는 중앙정부의 집권적 행태를 벗어나지 못한다. 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌으로 구분되는 재정 양극화 문제를 인식하는 가운데, 상대적으로 유리한 위치에 있는 재정주체들이 주도적으로 지방연대를 제안해야 한다. 중앙과 지방의 재정 구조 재설계를 위해서는 중앙재정을 담당하는 기획재정부와 지방재정을 총괄하는 행정안전부의 협력이 필수적이다. 그러나 제로 섬 게임인 공동세 구조 결정에서 협력과 조정이 쉽지 않다. 노무현 정부에서는 ‘정부혁신 지방분권위원회’를 설치하여 강력한 정치적 지지를 확보하였다. 정부혁신과 재정개혁이 여러 부처에 관련되기 때문에 각 부처 공무원이 파견되었고, 전문가 참여를 통해 다양한 아이디어가 모색되었다. 무엇보다 위원장이 강력한 대통령의 정치적 지지를 받았고, 나중에 정책실장으로 발탁되었기 때문에 논의의 장이 아니라 실행의 장이 될 수 있었다. 그리고 제도를 설계할 뿐만 아니라 시기별로 점검하고 모니터링 하는 체계도 갖추었다. 지금은 컨트롤 타워가 명확하게 보이지 않는다. 논의도 많고 토론도 많지만 앞으로 나아가기가 쉽지 않다. 강력한 조정의 기능을 갖는 컨트롤 타워 없이는 집행이 쉽지 않을 것이다. 무엇보다 집행의 과정은 험난하다. 이번에 합의를 했던 공무원들은 곧 인사이동이 있을 것이다. 지난 번에 합의했던 기획재정부 장관도 바뀌었다. 지속 가능하게 집행을 추적 관리할 기구도 사람도 보이지 않는다. 결국 전문가들과 지역 주민들이 지속적으로 연구하고 주장해야 할 과제이다.