국방기획체계의 발전 방향 문서별 적실성과 연계성을 중심으로

한편, 합동군사전략은 국방기본정책으로부터 받은 양병(군사력건설)과 용병(군사력운용) 관련 정책지침에 근거하여 군사전략 목표･개념･기조를 정립하고 전략지침을 개발하여 소요기획-중기계획 단계에 내려주어야 한다. 이에 앞서, 우선, 전략개념 구상단계에서 ‘능동적 억제’, ‘공세적 방위’와 같은 핵심 개념들은 작전계획(유사시) 및 소요기획(평시)으로 확실히 변환될 수 있도록 ‘운용적 정의(operational definition)’에 의한 실천가능한 개념요소들로 재구성되어야 한다. JMS에 근거한 군사작전(용병)과 소요기획(양병)은 반드시 합동성 차원에서 이루어지도록 분명하고 확실한 기준과 원칙, 우선순위 등을 담아 전략지침으로 시달되어야 한다. 특히 JMS상의 군사력건설방향은 전략개념을 개발한 전략기획부서에서 직접 구상해서 전력소요를 판단･기획하는 전력기획부서에 내려주는 방향으로 사무분장을 재조정할 필요가 있다. 또한 군사력건설방향에는 합동성 차원에서 전력소요를 기획하고 전장기능별 상대적 우선순위를 판단하는 기준과 원칙을 정립하여 JSOP 주관부서에 내려주는 것이 바람직하다. 기획단계의 최종산물은 전략목표의 실현에 필요한 전력소요의 판단으로 귀결되며, 이는 곧 중기계획의 시발점이 된다. 소요기획은 유사시 군사전략이 본래의 의도대로 이행되려면 어떤 장비･무기체계가 필요한지 그 소요를 산출･제기･결정하는 일련의 과정으로 이루어진다. 먼저 각군이 군사전략 이행에 필요하다고 판단되는 군사력 소요를 제기하면, 합참(전력기획부)은 이를 종합하여 ‘합동성’ 차원에서 최적의 전력소요를 판단해서 ‘합동군사전략목표기획서(JSOP)’에 담아낸다. 이는 다시 국방부의 검증과정을 거쳐 중기사업계획으로 구체화된다. 이렇듯 소요기획은 전략의 의도를 전력의 개념으로 풀어내어 중기계획으로 연결해주는 교량 역할을 하기 때문에 군사력건설의 실효성은 일차적으로 소요기획의 적실성에 달려있다. 셋째, 소요기획절차가 너무 많고 복잡해서 오랜 기간이 걸리는 것도 문제이다. 소요결정 이후에도 국방재원의 부족과 전력화 우선순위의 조정 등으로 인해 사업추진이 늦어지는 경우가 비일비재하다. 이렇듯 소요기획단계부터 너무 오랜 시간이 걸리고 이런저런 이유로 전력화 시기가 계속 미뤄지다가 실전배치할 때쯤 되면, 수명주기의 절반을 넘어선 구형무기가 되었을지도 모른다. 넷째, 전력소요는 여러 절차와 오랜 기간에 걸쳐 어렵게 결정되지만 기획단계의 특성상 가용재원･기술수준 등 현실적 제약을 고려하지 않기 때문에 소요기획의 실효성은 그만큼 제한될 수밖에 없다. 특히 재원의 한계를 고려하지 않은 JSOP 소요는 항상 국방가용재원을 초과하기 마련이다. 그 결과, 합참에서 군사적 합리성에 맞추어 결정된 소요지만, 중기계획단계에서 일차로 축소 조정되고 예산편성단계에서 또 한 번 조정되면서 JSOP의 실효성은 점점 떨어진다. 셋째, 소요결정 절차를 대폭 축소하여 군사력건설에 소요되는 선행기간을 단축해야 한다. 소요결정과정이 종전처럼 여러 단계와 복잡한 절차를 밟으면 너무 많은 시간이 걸려 전력화 적기를 놓치게 됨에 유의하여 관련절차를 과감히 줄이고 중복기능을 간소화하여 시간과 노력을 절약할 필요가 있다. 끝으로, 소요기획의 대상에 무형전력도 포함되기를 기대한다. 본래 전력증강과 전력유지는 상호 불가분의 연속선상에 있는 만큼 기획단계에서부터 ‘하나로’ 통합되어야만 국방업무의 흐름을 일원화하여 시너지효과를 극대화할 수 있다. 특히 21세기 4세대･복합전쟁의 출현과 함께 무형전력의 중요성이 증대되고 있는 만큼 앞으로는 소요기획이 단순한 유형전력의 나열에 그치지 말고 무형전력의 개발 소요도 포괄할 수 있기를 기대한다. 다음, 국방기본정책이 명실상부한 국방 브레인으로 기능하려면, 국군통수기구의 정책의지를 담아 정책목표･방향･기조를 정립하고, 군정･군령을 아우르는 국방장관의 눈높이에서 정책지침을 개발, JMS-JSOP-중기계획 등 일련의 후속문서에 내려주어야 한다. 마찬가지로 합동군사전략이 군령의 정점(頂點)으로 자리매김하려면 국방부의 정책지침에 따라 위협양상별 군사전략목표･개념을 정립하고, 합동성 차원에서 군사작전과 전력획득이 이루어지도록 명확한 방향과 원칙, 판단기준과 우선순위 등을 개발하여 소요기획-중기계획 단계에 내려주어야 한다. 한편, 소요기획은 전략개념이 전력구조로 변환되는 과정이므로 전략-전력부서 간의 유기적 협업을 바탕으로 진행되어야 한다. 소요기획의 산물(JSOP)이 각군 소요의 단순 종합이 아닌 3군 합동성의 결정체가 되려면, 전력화 우선순위는 통합적 차원에서 전장기능별 상대적 우선순위로 제시되어야 하고 합참 근무 장교에 대한 인사권은 합참의장이 행사하는 방향으로 제도 개선이 이루어져야 한다. 다음, 현대전은 ‘총력전’이므로 전쟁에서 이기려면 국가의 모든 안보역량이 통합되어야 하며, 특히 육･해･공군을 비롯한 군사조직은 군별 이기주의를 넘어 시너지 효과를 내도록 ‘합동성’ 차원에서 관리되어야 한다. 국방부문의 수많은 조직은 각각 독특한 임무와 조직문화, 이해관계를 가지고 있다. 특히 육군･해군･공군･해병대는 각각 특유의 전투수행방식과 역사･전통･문화･교리를 가지고 있어 자연 상태에서는 상호 배타적이고 자군 이기주의에 빠지기 쉽다. 하지만 각군이 이기주의에 빠져 경쟁하며 난립(亂立)할 경우 국방 자원의 비합리적 배분과 중복투자를 낳고 유사시 통합된 전투력을 발휘할 수 없어 패전의 지름길이 된다(전제국, 2013a, p. 111). 그런 만큼 군별 이해관계를 넘어 삼군(三軍) 합동성 차원에서 군사력건설소요를 판단･결정하고 자원을 배분할 수 있는 국방관리시스템이 제도화되어야 한다. 기획체계는 국방 리더십의 철학･사상･비전을 정책･전략으로 전환하고 군사력 건설방향과 전력소요를 판단해서 후속업무의 방향과 지침을 제시해주는 ‘브레인’이다. 그런데 P･P･B･E･E 5단계 가운데 첫 단계(기획체계)는 지나치게 커지고 마지막 단계(분석평가체계)는 퇴화하여 ‘가분수 모양’이 되고 말았다. 앞으로 기획체계가 본래의 역할을 수행하려면 ‘간결한 브레인 구조’로 다시 태어나야 한다. 기획체계의 개혁은 무엇보다도 문서체계를 대폭 간소화해서 가독성(可讀性)을 높이고 후속업무의 부담을 덜어주는 방향으로 추진되어야 한다. 지금처럼 10건의 기획문서가 난마처럼 얽혀있는 한 후속업무 담당자들은 그 속에 파묻혀 질식하거나 아니면 ‘읽기’를 포기할 수밖에 없다. 앞으로는 중기계획-예산편성 등 후속업무의 실무자들이 선행문서상의 기본개념과 의도･지침을 정확히 이해하고 관련문서에 반영할 수 있도록 방대한 기획문서들을 과감히 축소할 필요가 있다. 기획체계의 개혁은 무엇보다 먼저 가분수 모양의 기본구조를 대폭 간소화하여 ‘간결한 브레인 구조’로 되돌리고 상하위문서 간의 수직적 역할분담을 정상화하는 데 중점을 두어야 한다. 기획문서는 ‘DIE➝NDP/JMS➝JSOP/JSCP’로 이어지는 기본줄기만 남기고 나머지 곁가지는 모두 통폐합하는 한편, 문서 상호 간의 위계질서를 바로 세워 상위지침에 따라 후속업무가 일사불란하게 추진되는 하향식(Top-Down) 업무수행체계를 정상화시켜야 한다. 아울러 상하위문서 상호 간의 연계성이 증진되도록 상위지침을 명확하게 작성･시달하고, 인접문서 상호 간 검증체제(cross-check system)의 도입 등을 통해 연계성을 확인 점검하고 보완･발전시켜나가는 절차와 규정을 신설할 필요가 있다. 기획문서 상호 간의 연계성이 확보되려면, 무엇보다 먼저 상위지침이 명확해야 하고, 아울러 문서 간의 연계성을 확인 점검하는 제도적 장치가 있어야 한다. 먼저, 정책지침의 명확성은 문서 간/단계 간 연계성을 뒷받침하고 나아가서는 국방의 성공을 보장해주는 필요조건이다. 정책목표･전략개념은 상위 정책부서에서 설정하지만 정책･전략의 성패는 후속업무 수행자들에 의해 좌우되기 때문에 정책･전략 의도가 분명하고도 확실하게 후속업무 담당들에게 입력되는 것이 중요하다. 지금처럼 기본개념이 추상적이고 모호하면 후속업무 수행과정에서 변형･왜곡될 가능성이 크다. 그러므로 정책지침은 분명하고 간결하게 작성하되 특히 상위부서의 관점이 아닌 후속업무담당의 눈높이에서 작성할 필요가 있다. 한편, 정책지침의 구체화는 적정수준을 유지하는 것이 바람직하다. 지금처럼 너무 추상적이면 후속 단계에서 왜곡 변형될 가능성이 크고, 반대로 너무 구체적이면 후속업무의 융통성을 박탈하여 국방업무의 흐름이 경직될 수 있다. 특히 국방정책/군사전략의 지침을 특정 숫자로 명시하는 것은 가급적 피하는 것이 좋다. 기획체계의 간소화와 병행하여 상하위문서 간의 수직적 역할분담이 정상화되어야 하겠다. 본래 PPBS는 하향식(top-down) 업무수행체계에 입각하여 상위 지침에 맞추어 후속업무가 일사불란하게 이루어지도록 설계되었다. 하지만 실제로는 상향식(bottom-up) 업무수행방식이 병존하고 있다. 앞으로는 국방기획의 본질에 맞게 Top-Down 방식으로 돌아가 중앙집권적 기획(central planning)과 분권적 위임관리(delegated management)가 조화를 이루며 국방의 상승적 발전을 추동해나가야 한다. 다시 말해, 상위문서 주관부서는 하위문서에 내려줄 방향과 지침의 개발 등 고유의 책무까지 하위문서에 일임하지 말고 직접 책임지고 해야 하며, 하위문서는 상위문서의 지침과 방향에 따라 소관업무를 창의적･자율적으로 수행하는 본래의 모습으로 복귀해야 한다. 다만, 상위부서가 예하분야의 세부적인 것까지 알 수도 없고 그럴 필요도 없는 만큼 상하위부서 간의 협업을 통해 현실성 있는 지침을 개발해야 할 것이다.