환경·에너지시설의 입지문제 해결방안

위험관련 시설 입지 선정과 관련된 수용성 관점에서 중요하게 거론되는 요소 중의 하나가 위험에 대한 조절가능성(controllability)이다(Slovic 1987, Pate-Cornell 2002). 일반적으로 사람들은 조절이 가능하다고 느낄 때 그 위험을 받아들인다(Slovic 1993). 예를 들어, 자동차나 비행기의 사고 확률은 원전의 사고 확률보다 월등히 높다. 그럼에도 불구하고, 일반 시민은 자동차를 운전하거나, 비행기로 여행을 다닌다. 이 보다 사고 확률이 월등히 낮은 원전에 대한 사회적 수용성은 현저히 낮다. 그 이유는 자동차 운전이나 비행기 여행을 위험하다고 느끼는 순간, 행위 개개인은 운전이나 여행을 포기하면서 그 위험을 회피할 수 있다. 그러나 원전의 경우, 그 위험을 회피하기 위해 일반 시민 개개인이 취할 수 있는 방법은 거의 제로에 가깝다. 제도적 관점에서의 연구는 갈등 발생에 있어 입지선정 절차가 어떠한 영향을 미치는지가 주요 분석대상이다. 입지 선정 절차는 크게 개방형과 폐쇄형으로 나뉘며, 우리 나라의 전통적 입지 선정방식은 폐쇄형(Closed) 또는 상명하달식(top-down) 절차를 통하여 입지가 선정되었다. 행정학적 관점에서 이러한 일방적 입지 선정 방식, 즉 ‘결정-통보-방어’(DAD: Decide-Announce-Defend)으로 인해 갈등이 심화 되어 왔다. 개방적 입지선정 방식(open approach)은‘사전 선택’이 아닌 자발적으로 지원하는 지역들만 잠정적으로 입지를 선정하고 진행하는 것을 원칙으로 한다. 개방적 절차에는 입지 후보 지역 주민들에게 거부권(Veto)를 부여하며, 주민투표로 과반수 이상이 찬성할 경우만 입지가 확정되므로, 지역 주민의 자발적 참여와 협조적 자세를 강조한다. 이러한 개방형 입지 선정 방식으로 성공한 국가는 스웨덴이다. 주민의 강력한 반대에 따라 정부는 공간적 형평성의 문제를 해결하기 위해 1994년에 지원법을 발표하고 공개적 유치 공모 방식으로 변경하였다. 정부에서 도서지역인 굴업도를 후보지로 선정 하였으나, 주민과 외부 환경운동단체의 반대에 부딪혔으며, 이후 지질 조사 결과 활성단층으로 발견되어 중단되었다. 2003년에 출범한 참여 정부는 사업방식을 사업자 주도에서 유치공모 방식으로 바꾸고, 강력한 보상 등을 약속하였다. 2003년에 부안 주민과 의회가 반대하는 상황에서, 부안 군수가 독단적으로 위도를 후보지로 유 치 신청하였고, 정부가 진행하려고 하자 대규모 반대 시위인 이른바‘부안사태’로 이어졌다. 대규모 시위가 계속 이어지자 정부는 주민투표를 통해 주민의 반대 의사를 확인 후(91.8% 반대), 부안의 입지 선정을 철회하였다. 부지 선정 실패의 과거 사례를 통해서, 정부는 그간 부지선정위원회가 중립적 입장에서 실질적 역할을 하지 못하였음을 인정하였다. 이에 따라 산업자원부는 관련부처 및 시민단체의 추천을 통해 전문가 16인으로 구성된 ‘중저준위 방사성폐기물 처분시설 부지선정위원회’를 구성하였다. 부지선정위원회의 목표는 ‘산업자원부 장관의 자문기구로 부지선정절차 전반을 투명, 공정하게 관리하는 것’이며,‘부지선정 절차 검토, 부지선정기준 수립, 부지적합성 평가기준 도출 및 사업자 조사결과 평가’를 임무로 정하였다. 부지선정위원회는 활동초기부터 정부의 계획안에 촉박한 일정 개선 및 지자체의 유치신청 전 부지적합성 확인을 골자로 한 수정의견을 제시하였다. 산업자원부는 의견을 받아들여 관심있는 지자체들을 대상으로 사전 부지조사를 시행하기로 하고, 2005년 4월 전국 지자체에 부지조사 협조 요청 안내문을 발송하였다. 이에 6개 지자체 9개 지역에서 응하였으며, 부지선정위원회는 유치에 관심을 보인 5개 부지에 대하여 부지 조사를 실시하였다. 부지 조사 결과 5개 부지 (군산시 소룡동 비응도/ 경주시 양북면 봉길리/ 양남변 상라리/ 영덕군 창수면 신리/ 울진군 북면 소곡리/ 상당리) 중 양남변 상라리 지역을 제외하고는 지질조사가 양호한 것으로 확인되었다. 인지적 관점에서의 갈등요인은 기본적으로 이해관계자의 목표나 가치의 차이에서 발생한다(서희석 외, 2011). 이와 같은 갈등이 발생하는 근본적인 원인은 이해관계자 간의 인지적 차이를 줄일 수 있는 커뮤니케이션(위험소통: risk communication)의 부재에서 비롯된다. 예를 들어, 전문가에 비해 과학적 지식이 부족한 일반 대중은 위험 요인에 대해 객관적·과학적 증거를 기준으로 판단하기보다 개인의 사적인 경험을 통해 위험을 과대평가 혹은 과소평가 할 수 있다. 대중은 스스로 선택하고 통제할 수 있는 위험들 (예: 흡연, 오토바이/비행기 탑승)에 대해서는 위험을 과소평가하는 반면, 통제 불가능한 위험(예: 원자력 발전소, 화장시설 등)에 대해서는 과대평가한다. 이것은 전문가와 일반인이 가진 위험지각 차이에서 비롯되는 갈등이며, 이러한 차이를 줄이고자 위험 소통(Risk communication) 등이 강조되고 있다. 해외에서는 이러한 위험 소통을 위한 정부나 기관의 노력이 이어지고 있다. 핀란드의 안전 규제 기관(STUK)는 중립적인 입장에서 방폐물 기관(POSIVA)의 입지 선정 자료 및 정책을 평가하며, 동시에 대중들이 느끼는 궁금증이나 위험 인식에 대해 적극적으로 답변하며 홍보한다. 엄밀한 의미에서 보상(compensation)과 인센티브(incentive)는 구분되는 개념이다. 보상이라 함은 위험 시설을 받아들임으로써 발생할 수 있는 손실이나 비용을 지불하는 수동적 개념이다. 반대로 인센티브라 함은 위험시설을 선정하기 위해 지역 주민 혹은 지자체에 자발적 참여를 이끌어내기 위한 유화책이라 할 수 있다. 이러한 관점에서 본다면, 위험시설에 대한 거부감이 상대적으로 약한 사회에서는 보상정책만으로도 입지 선정을 끌어낼 수 있는 동력이 있다. 그러나 위험 시설에 대해 부정적 인식이 팽배한 사회에서는 보상과 인센티브를 동시에 고려하여 적용할 필요가 있다. 또한 정책 이행 초기 단계에 보상과 인센티브 프로그램에 대한 발표는 지자체 및 지역주민의 자발적 참여를 이끌어 낼 수 있는 도구로 활용할 수 있다. 어느 사회에서나 위험시설에 대한 사회적 수용성을 증가시키기 위해서는 경제적 인센티브와 보상제도에 대한 조심스러운 접근이 요구된다. 환경적으로 위해한 시설이나 혐오시설 대부분은 정치적 영향력이 약하거나 경제적으로 낙후된 지역에 주로 위치하게 된다. 이러한 이유 때문에, 경제적 인센티브와 보상제도는 ‘돈으로 지역의 수용성을 사는 것이고, 그렇기 때문에 뇌물과 동등하게 취급될 수도 있다’(NEA 2004:50). ‘송변전 설비 주변 지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(이하 송주법)은 2014년 7월 29일부터 시행되었다. 송주법의 시행으로 송전탑 건설과 관련된‘지속적 지역지원 사업’,‘지가 하락에 대한 보상’,‘주택매수청구권’을 풀기 위한 법적 근거가 마련되었다. 기존에는 송전선로 지역 주민에 대해‘간접공동보상’밖에 없었던 것에 비해, 개정 안에는 재산적 보상 청구 등 개별보상도 가능하게 되었다. 지역 지원사업의 경우 4600개 마을, 47만 가구가 지원 대상으로 연간 1260억원이 지원되며, 가구별로는 최저 15만원에서 최대 190만원 가량을 지원한다. 또 신규 송전선로 주변 토지에 대한 보상범위가 확대 되고, 일정 거리 내 기존주택은 한전 등 사업자 측에 공시시가 수준으로 매수를 청구할 수 있게 되었다. 세대별 연간 지원금은 345kV 주변지역은 15~50만원, 765kv 주변지역은 60~190만원 수준이다.