영국의 정부 간 복지 재정 분담 및 행정 체계 Finance and Administrative System for Central-Local Government Responsibility Shares on Social Services in England

영국의 지방정부를 살펴보는 데 전제되어야 할 것은 어떤 영국을 의미하는가를 분명히 하는 일이다. 영국이 대영제국(United Kingdom)을 지칭한다면 그것은 잉글랜드, 웨일스, 스코틀랜드, 북아일랜드를 포괄하는 한 나라(Nation) 안에 4개의 국가(Country)가 있는 구조이기 때문이다. 게다가 지난 신노동당 정부를 통해서는 분권정책이 추진되어 각 국가마다 별도의 의회를 구성하여 상당한 수준의 자치가 이뤄지고 있다. 심지어 중앙정부 부처에 따라서는 부처가 담당하는 국가의 범위가 다르기도 하다. 지방정부의 구조 역시 국가마다 달라서 여기서 모두 다룰 수는 없다. 따라서 흔히 영국이라고 하면 그 중심인 잉글랜드를 뜻하는 경우가 많으므로 여기에서 지방정부는 잉글랜드에 국한하여 살펴보도록 하겠다. 나머지 지역은 도시 지역과 지방 지역으로 나누어 볼 수 있다. 먼저 도시 지역은 광역 맨체스터, 머지사이드, 사우스요크셔, 타인 위어, 웨스트미들랜즈, 웨스트요크셔 등 6개다. 우리나라의 광역시 격이지만 우리나라처럼 전형적인 대도시만을 의미하지는 않는다. 잉글랜드의 나머지 지역 대부분은 지방 지역(Shire area)으로, 지방군과 지방지구의 2층 구조로 되어 있다. 하지만 일부에서는 단일한 통합정부에서 지방군과 지방지구의 역할을 모두 수행하기도 한다. 소방 및 구조 업무나 교통은 전형적인 단일 목적 기구인데 보통 지방 지역과 같은 지리적 관할구역을 가지고 있다. 국립공원이나 일부 폐기물서비스 역시 단일 목적 기구에 속한다. 경찰방범국장은 도시지구나 지방군의 지역을 포괄하며 가끔은 이 두 지역과 결합된 관할구역을 가지고 있기도 하다. 이러한 지방정부 유형별로 담당하는 사회복지 관련 서비스를 살펴보면 약간의 차이가 있다. 잉글랜드 지방정부의 사회복지 관련 서비스에는 교육, 아동 및 성인 돌봄, 주거, 문화서비스 등이 있다. 그 외 도로 및 교통, 환경, 계획, 소방 및 구조 등도 지방정부의 주요 기능이다. 교육, 돌봄, 주거, 여가·문화 등이 우리나라에서 말하는 사회복지와 관련이 있다고 할 때, 도시 지역의 지구의회나 지방지역의 통합정부, 런던 지역의 시와 자치구들은 이러한 기능을 모두 수행하고 있다. 하지만 지방 지역에서는 군의회, 지구의회의 2층 구조에서 상층에 해당하는 군의회가 교육과 사회적 돌봄을 담당하고, 하층에 해당하는 지구의회가 주거와 여가·문화를 담당한다. 사회적 돌봄은 앞서 이야기했듯이 지방정부의 핵심적인 법적 의무에 해당하기 때문에 사회적 돌봄의 책임이 있는 지구의회, 군의회, 지방지역 통합정부, 런던자치구 등의 지방정부를 별도로 사회서비스 책임의회(CSSR: Council with Social Services Responsibility)라고구분해서 부르기도 한다. 영국은 사회복지 영역에서 중앙정부와 지방정부의 역할 분담이 다소 분명한 편이다. 중앙정부는 주로 국민건강서비스(NHS: National Health Service)를 중심으로 한 보건의료, 연금 및 각종 현금 급여 제도로 구성된 소득보장, 잡센터플러스(JobcentrePlus)를 중심으로 한 고용서비스, 그리고 고등교육 등을 담당한다. 지방정부는 초·중등교육과 사회적 돌봄(social care)으로 대표되는 사회서비스를 담당한다. 이러한 역할 분담 아래 지방정부의 지출은 영국 전체 공공 지출의 4분의 1 가까이를 차지하고 있다. 중앙과 지방의 복지 분담에 따라 중앙정부는 NHS(보건의료), 잡센터플러스(고용서비스) 등을 중심으로 한 행정 체계를 가지고 있지만, 지방정부의 구조나 재정 분담 체계는 좀 복잡하다. 게다가 2007년 금융위기 이후 집권한 영국의 보수당 정부가 재정 감축을 매우 강하게 밀어붙이면서 지방 재정은 상당한 어려움을 겪고 있다. 2010년에 보수당 정부는 새로운 재정정책 기조인 예산책임헌장(Charter for Budget Responsibility)을 발표하고, 5년간 공공 부문 부채 감축 계획을 수립하여 2016-17년 회계연도까지 균형재정 달성을 추진했다. 이러한 재정 변화는 사회적 돌봄을 담당하는 지방정부에 큰 어려움을 안겨주었다. 고령화 등으로 인해 돌봄에 대한 욕구는 증가하는데 이에 맞춰 예산이 늘어나기는커녕 급격하게 감소하는 상황을 맞이한 것이다. 영국에서도 고령화가 진행되고 있다. 2005년에서 2015년까지 10년간 영국 전체 성인 인구가 8% 늘어날 동안 돌봄 욕구가 가장 큰 85세 이상 인구는 31%로 3배 이상 증가했다. 하지만 2010년부터 추진된 재정 감축으로 인해 지방정부에 대한 중앙정부 지원은 2010-11년에서 2017-18년까지 실질 가격 기준으로 49.1%가 삭감되었고, 지방정부의 핵심 서비스 예산은 28.6% 감소하였으며, 이로 인해 성인 돌봄 지출은 5.8% 감소한 것으로 나타났다. 결과적으로 보면 성인 돌봄 지출 감소 폭은 전체 재정 감축 규모에 비해 상당히 작은 편이다. 이는 성인 돌봄에 법적 의무를 지는 지방정부가 다른 예산을 줄여서라도 성인 돌봄 예산 감축분을 최소화했기 때문이다. 즉 지역사회의 돌봄 욕구에 직면하여 그 욕구의 증가를 경험하고 있는 지방정부가 그 욕구에 최대한 대응하려고 예산을 조정해 온 결과인 것이다. 세입 지원 보조금(RSG: Revenue Support Grant), 비거주건물세, 특정 보조금(specific grant) 중 일부를 포함하면 집합 외부 재정(AEF: Aggregate External Finance)으로 구분된다. 집합 외부 재정은 지방정부 재정 획정(local government finance settlement)을 통해 결정되는 재정이다. 세입 지원 보조금은 말 그대로 지방정부의 재정을 보조해 주는 중앙정부의 지원금이고, 사업세(business rate)라고 불리는 비거주건물세는 비거주용 부동산이나 상속 부동산에 부과하는 세금이다. 이 사업세는 원래 지방에서 징수하지만 중앙정부에서 모은 후 다시 지방정부로 재배분돼 왔는데, 2013년부터는 지방정부가 일부를 그대로 보유할 수 있도록 하고 있다. 재정 지원 보조금과 사업세는 모두 조건이 붙지 않고 지방정부의 일반예산으로 들어가는 예산이다. 이 두 세수와 함께 별도로 각기 부처별로 지방정부를 지원하는 특정 보조금 중 일부가 지방정부 재정 획정을 통해 재정 지원금으로 확정되는 것이다. 이러한 지방 재정 획정 절차는 중앙정부의 지출 검토(Spending Review)에서 시작된다. 지출 검토를 통해 정책 우선순위에 따라 예산을 배정할지를 결정하는데 이때 얼마만큼, 어떤 기준을 가지고 재정을 지방정부에 할당할지 결정하는 것이다. 그리고 지방정부마다 핵심 서비스에 쓸 수 있는 재정을 산정하는데, 이를 지출권(spending power)이라고 한다. 이 지출권은 중앙정부의 예산책임사무소(Office of Budget Responsibility)에서 산정하는데 교육과 경찰 예산은 포함되지 않는다. 지출 검토를 기초로 한 재정 획정안이 여름에 발표되면 공청 과정(public consultation)을 거쳐 12월에 지방정부 담당 정책차관이 의회에 발표하고 지방정부의 이의 제기 등 의견을 반영하여 의회에서 1월 말에서 2월 초에 확정한다.