고위공직자범죄수사처의 신설에 관한 비판적 고찰

공수처 설치를 찬성하는 사람들의 요지를 살펴보면, 첫째, 권력형 부패사건에 대한 검찰의 정치적 중립성 및 공정성 문제를 해결하고, 검찰의 수사권, 기소독점ㆍ편의주의 등 막강한 재량권을 견제할 수 있다는 것이다. 법무위원회안도 “특별감찰관 제도 등 기존 제도가 고위공직자의 권력형 비리를 제대로 방지하지 못한 사실은 국정농단 사건, 검찰간부 비리사건 등에서 입증되었기에 권력으로부터 독립된 공수처 설치는 반드시 필요하며”, “검찰비리는 경찰이 수사하기 어렵고 검찰의 경우 제 식구 감싸기라는 비판이 있어 공수처가 검찰비리를 방지할 수 있는 가장 효과적인 대안”이라는 입장이다. 특히 “중립적 성격의 추천위원회가 공수처장을 추천하고 공수처 검사는 인사위원회를 통해 임명되므로 높은 정치적 중립성 및 독립성을 가질 수 있다”는 것이다. 둘째, 사정기관의 권력분점으로 경쟁을 높임으로써 검찰의 정치적 부담을 덜고 검사를 비롯한 고위공직자들의 부패행위를 효율적으로 엄벌하자는 것이다. 즉, 현 특별검사제는 정치적 도구로 활용될 수 있을 뿐만 아니라 대상ㆍ기간 한정으로 성과에 한계가 있다는 것이다. 이는 최근 민정수석 사건에서 보듯이, 특별감찰관 제도가 한계를 노출했다는 것이다. 물론 사회의 모든 분야가 급격히 국민을 위한 시스템으로 변모해 가는 과정에서 건전한 사회형성과 튼튼한 국가경제발전의 기반이 되는 부패방지를 위해서 상시적인 부패감시 시스템을 가동하자는 데에 어느 누구도 반대하는 사람은 없을 것이다. 문제는 전문적인 수사기관인 검찰 및 경찰이 있는데도 불구하고 공수처를 별도로 설치하여 고위공직자의 부정과 비리를 수사하도록 하겠다는 것이 타당한가 여부인데, 이는 현행법 체계와 모순되지 않으면서 공수처의 특별검사와 수사관이 현재보다 공직자비리를 더 척결할 수 있는가에 달려있다고 본다. 이것이 가능하다면, 공수처를 설치하는 것에 반대하는 사람은 별로 없을 것이기 때문이다. 그런데 후술하는 것처럼 검찰 통제를 위하여 수사권은 경찰에 부여하고 검찰은 기소권만 갖도록 해야 한다고 그토록 주장하면서, 수사권과 기소권을 전속적으로 갖는 공수처를 탄생시키는 근거는 무엇이며, 공직비리는 상당부분 민간부문의 부패와 연계되는데, 이를 무 자르듯 잘라 공수처와 검찰이 나눠 수사를 할 수 있는지 의문이다. 왜냐하면 이는 수사권의 이원화가 초래될 뿐만 아니라 수사의 역동성을 훼손시켜 부패 공직자들이 빠져 나갈 기회만 주게 될 우려도 있으며, 기존의 수사권다툼(경찰과 검찰의 수사권조정)과 동일한 문제가 발생하기 때문이다. 공수처 설치를 반대하는 사람들의 요지를 살펴보면, 첫째, 현재의 상황은 별론으로 하고 공수처가 고위공직자 부패사건을 처리하는 데에 있어서 오랜 세월동안 정치적 중립성을 위해서 투쟁해 온 검찰보다 더 중립성이 보장될 수 있는지 의문이고, 둘째, 검찰 권력에 대한 견제기능은 법원이 행사하는 것이 헌법상 원칙으로, 법원의 기능을 충분히 활용하도록 함이 헌법체계에 부합하며, 셋째, 공수처를 독립된 기구로 상설화하여 검찰과 함께 수사할 수 있도록 한다면 필연적으로 수사권이 이원화될 수밖에 없는데, 인권을 다루는 국가기관의 업무에 사기업과 같은 경쟁의 원리를 도입할 수는 없으며, 넷째, 대통령 직속 사정기관으로 변질될 경우 오히려 입법부와 사법부에 대한 통제에 더욱 주력할 우려가 있고, 독립기구로 설치하더라도 그 장을 선거직으로 하지 않는 이상 임명권자로부터 자유로울 수 없으며, 임명직으로 하는 경우 여야간 이해관계가 대립하여 임명 자체가 어려울 수 있으며 향후 수사에 있어서도 정치적 중립성이 지속적으로 문제될 수 있고, 다섯째, 고위공직자와 그 가족에 대한 부당한 차별로 평등원칙에 위배될 여지가 있으며, 여섯째, 행정작용을 담당하는 기구를 입법ㆍ사법ㆍ행정부 어디에도 속하지 않는 독립기구로 설치할 헌법적 근거가 없다는 점이다. 그런데 모든 공수처 법안에 따르면 국민의 기본권을 제한할 수 있는 권력기관인 공수처(수사ㆍ기소권 행사)를 입법ㆍ행정ㆍ사법 중 어디에도 속하지 않고, 아무런 견제도 받지 않는 독립기관으로 설치하고 있는데, 이는 위헌적인 발상으로 보인다. 왜냐하면 특별기구가 입법부ㆍ사법부ㆍ행정부 어디에도 소속되지 않은 독립기구로 만들어진다면, 헌법상 통제와 견제를 본령으로 삼는 권력분립원칙과 삼권분립원칙에 반하게 때문이다. 물론 헌법재판소가 “......본질적으로 권력통제의 기능을 가진 특별검사제도의 취지와 기능에 비추어 볼 때, 특별검사제도의 도입여부를 입법부가 독자적으로 결정하고, 특별검사 임명에 관한 권한을 헌법기관 간에 분산시키는 것이 권력분립의 원칙에 반한다고 볼 수 없다”고 결정한 바 있지만, 이는 ‘단기간에 걸쳐 운영되는 특별검사’에 대해서는 타당할 수 있어도 “영구적인 인적ㆍ물적 조직을 갖추어 대통령과 국무총리, 법무부장관 모두의 지휘ㆍ감독권을 영구적으로 배제하고, 누구의 통제도 받지 않는 조직형태인 공수처에 그대로 적용할 수는 없다”고 본다. 이와 관련하여 헌법재판소는 특별검사 제도를 대법원장이 임명하도록 한 것이 권력분립원칙에 반한다는 헌법소원 사건에서, “특별검사제도는 검찰의 기소독점주의 및 기소편의주의에 대한 제도적 견제장치로서 권력형 부정사건 및 정치적 성격이 강한 사건에서 대통령이나 정치권력으로부터 독립된 특별검사에 의하여 수사 및 공소제기ㆍ공소유지가 되게 함으로써 법의 공정성 및 사법적 정의를 확보하기 위한 것이다. 이처럼 본질적으로 권력통제의 기능을 가진 특별검사제도의 취지와 기능에 비추어 볼 때, 특별검사제도의 도입 여부를 입법부가 독자적으로 결정하고, 특별검사 임명에 관한 권한을 헌법기관 간에 분산시키는 것이 권력분립의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.”라고 결정한 바 있다. 그러나 위 헌법재판소의 결정은 권력형 부정사건이나 정치적 성격이 강한 사건에 대해 일시적으로 단기간에 걸쳐 운영되는 특별검사에 대한 결정으로 영구적인 인적ㆍ물적 조직을 갖추어 대통령과 국무총리, 법무부장관 모두의 지휘ㆍ감독권을 영구적으로 배제하고, 누구의 통제도 받지 않는 조직 형태인 공수처에 그대로 적용할 수는 없다고 본다. 그러나 위 헌법재판소의 결정은 권력형 부정사건이나 정치적 성격이 강한 사건에 대해 일시적으로 단기간에 걸쳐 운영되는 특별검사에 대한 결정으로 영구적인 인적ㆍ물적 조직을 갖추어 대통령과 국무총리, 법무부장관 모두의 지휘ㆍ감독권을 영구적으로 배제하고, 누구의 통제도 받지 않는 조직 형태인 공수처에 그대로 적용할 수는 없다고 본다. 즉, 특검은 그 권한 행사가 일시적이고, 대통령, 국무총리나 법무부의 지휘ㆍ감독권을 일시적으로 그리고 부분적으로만 제한하기 때문에 국민의 기본권을 침해할 정도로 권력이 남용되거나, 자의적으로 행사될 위험이 비교적 적고 대통령의 헌법질서수호를 위한 행정부 수반으로서의 권한을 상시적ㆍ영구적으로 침해한다고까지는 볼 수 없지만, 상시적ㆍ영구적 기구로서 대통령이나 법무부장관의 지휘ㆍ감독권한을 완전히 배제 하는 방법으로 공수처의 권한이 부여된다면, 그 권한은 남용되거나, 자의적으로 행사되거나, 부패하기 쉬운 권력으로 변화하여 조직의 영속성을 위해 권한을 행사할 위험성이 크기 때문에 다른 차원에서의 합헌성 판단 접근이 필요하다고 본다. 검찰에 대한 통제 내지 견제를 위하여 그렇게 수사/기소 분리를 주장하면서, 공수처에 한하여 기소 및 기소권을 주는 정당성은 어디에 있는지 의문이다. 그동안 수사/기소 분리론자들이 수사ㆍ소추ㆍ재판 절차를 입법ㆍ행정ㆍ사법과 같이 서로 분리시키고 견제와 균형의 원리를 도입하여 수사는 경찰, 소추는 검찰, 재판은 법원이 담당토록 권한을 분산하여 검찰권의 남용을 방지해야 한다고 주장하면서, 검사는 공소관으로서의 직무에 전념하여 기소ㆍ불기소 결정권과 공소활동의 권한만을 갖고 예단을 방지하기 위하여 수사활동에는 관여하지 않아야 한다고 일관되게 주장하였기 때문이다. 더욱이 법무부는 수사권 조정을 통해서 수사권을 경찰에 이양한다는 입장을 천명하고 있는데, 왜 고위공직자사건만 공수처가 수사 및 기소권을 갖도록 하는 것인지도 의문이다. 왜냐하면 전술한 것처럼, 검찰이 비난받는 대부분의 사건이 일반 형사사건에 대한 수사지휘가 아니라 검찰의 인지수사(직접수사)사건이기 때문이다.