교육 분야 지방분권 추진을 위한 법령 정비 방안 모색 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼

교육 지방분권정책은 일반 자치분권정책과 구분되는 특성을 지니고 있다. 행안부 주관으로 진행되는 일반 자치분권의 경우, 지난 3월 대통령 소속 기구로 자치분권위원회가 법률적 지위를 가지고 출범하였다. 자치분권위원회는 재정분권을 비롯한 전반적인 지방분권 로드맵을 완성해 나갈 추진기구이다. 교육 자치 분권 작업의 로드맵이 일반 자치분권과 동일하다면 교육에서도 추진기구를 만들면서 같은 경로를 밟으면 되겠지만 교육분야의 분권 정책 추진은 좀 더 고려해야 할 사항이 있다. 먼저 교육의 지방분권 작업은 국가교육위원회의 출범이 예고되어 있기 때문에 좀 더 복잡하다. 법률적(또는 헌법적) 위상의 국가교육위원회를 출범시켜 교육부 기능의 중요한 부분을 이임하고, 또한 현재 교육부가 가지고 있는 중앙 교육정책기능의 상당부분을 지방 교육청으로 이양하는 2단계 작업을 동시에 해야 교육의 지방분권 작업이 완성되기 때문에 분권작업의 추진과정에서 이러한 성격을 고려하는 것은 대단히 중요하다. 따라서 오늘 발제된 내용에서 국가교육위원회 관련 검토사항이 없는 것은 대단히 한계를 지닌다고 본다. 기조 발제된 ‘교육의 지방분권추진에 관한 법률’ 제 7조, 8조, 11조, 13조에 표기되어 있는 ‘교육지방분권 추진위원회’는 자치분권위원회의 위상과 역할을 기계적으로 가져온 듯 하다. 우선 자치분권위원회의 경우, 지방 분권자치의 문제가 행안부-광역-기초의 문제가 아니다. 지방자치의 영역은 문화-치안-산업 등 전 부처에 걸쳐있다. 다시 말해, 저출산 고령화의 문제로 심각하게 등장하고 있는 기초자치단체의 통합 문제가 국가적 조정과제로 있고, 치안, 소방, 산업, 국토개발 등 등 다양하게 중앙집권화 되어있는 영역의 분권화 로드맵이 필요하기 때문에 추진과 관련된 일괄법안 제정 및 지속적인 조정이 필요할 것으로 보인다. 그러나 교육의 경우, 비교적 단선적인 교육부-교육청의 관계조정을 필요로 하고 있다. 그간 중앙단위에서는 교육부와 타부처 사이의 소관업무가 비교적 잘 정리되어 있고, 교육청 단위에서는 교육지원청-단위학교까지 소관업무가 비교적 잘 정리되어 있다. 그래서 이를 위한 별도의 기구설치는 과도하게 보인다. 다만, 국가 사무 이양의 경계면이 다소 모호할 수 있기 때문에 이는 교육지방분권추진위원회의 기능과 역할을 국가교육위원회의 기능 속에 포함하도록 하여 기구를 일원화할 것을 제안한다. 세계적으로 사회는 대단히 격변기를 거치고 있다. 고용없는 성장, AI 시대 등 미래사회에 변화에 대응하여 지역성, 공동체성을 갖춘 민주시민을 기르는 문제는 이 시대의 큰 과제이다. 더불어 사회변화에 대응한 교육의 변화가 국가-지역이 함께 창의적으로 맞서야 할 것이다. 그런 큰 변화 속에서 분권, 자치가 흐름을 형성하고, 격변하는 흐름에 대응하는 조정자로, 국가교육위원회가 함께 제안되지 않은가 한다. 교육의 분권 자치의 문제가 중장기적 국가교육비전 속에서 함께 다루어져 국가와 지방교육청이 창의적으로 시너지 효과를 낼 수 있도록 하는 새로운 장을 열려고 한다면 분권-자치의 아젠다와 국가교육의 비전 설계가 함께 결합되는 것이 바람직하다. 논의 과정에서 국가교육회의를 함께 결합시켜 틀을 통합적으로 짜 나가는 것이 옳지 않을까 생각한다. 더 냉정하게 말해 보자면 그동안 교육분권이나 학교자치에 관한 논의나 실천이 대다수 학교나 교육 주체들을 ‘패싱’한 채 이루어지면서 실질적인 진전을 보지 못한 게 아닌가 하는 생각도 든다. 여러 배경과 이유가 있겠다. 토론자는 국가(중앙정부)가 교육정책과 교육제도를 획일적으로 주도하는 국가주의 교육행정, 교육 성과를 중시하고 평가를 강제하는 강한 책무성 구조에 터 잡은 톱-다운 교육행정의 폐해 등을 들고 싶다. 오늘날 대다수 학교와 교사는 교육분권이나 학교자치에 별다른 관심이 없다. 교육자치가 무엇인지, 어떤 권한이 주어졌을 때 그것을 어떻게 행사하는 것이 교육적으로 의미가 있고 올바른지 깊이 있게 고민하거나 성찰하는 것 같지 않다. 학생과 교사 모두 스스로 하기보다 위에서 시키는 일에 능숙하고 그런 시스템을 익숙하게 받아들인다. 그들은 자율적인 결정을 달가워하지 않는다. 일부 교사들은 어떤 일이 민감하고 복잡하고 어려운 것이라고 판단하면 이른바 ‘상급 기관’인 교육부나 교육청에 스스럼없이 지침이나 매뉴얼을 요구한다. 학교에서 하는 민주주의는 시끄럽고 귀찮고 어렵다고 여긴다. 유감스럽지만 토론자는 이들을 ‘학교민주주의의 적’이라고 규정한다 (다)에서 제기한 질문과 관련하여 교육분권과 학교자치 추진 과정에서 ‘현실적으로’ 제기될 수 있는 문제를 짚어보고 싶다. 토론자는 새 정부 출범 이후 교육분권을 이야기하는 자리에서 많은 이가 중앙정부의 교육 권한이 지역 교육청에 이양되면 ‘작은 교육부’가 전국 17곳에 생기는 게 아니냐는 말을 자주 들었다. 권한 배분의 최종 목표 지점이 학교가 아니라 교육청에 머무르면서 실질적인 학교자치가 이루어지기 힘든 점을 지적한 것이라고 이해한다. 토론자는 교육청이 정부-학교 사이에서 관료적 통제의 중간책이나 거간꾼 구실을 자임하던 기존 체제에서 벗어나 분권화와 자치화를 견인하고 실천하는 체제로 바뀌어야 한다고 생각한다. 이런 점들을 새로운 「교육지방분권법」에서 어떻게 바라보고 있는지 듣고 싶다. 더 중요한 문제가 있다. 토론자는 교육자치나 학교자치의 미래에서 현실적으로 가장 크게 제기될 수 있는 문제가 학교교육과 관련된 제반 권한이나 학교 내 권력 구조가 학교장에게 집중된 제왕적 학교운영 시스템이라고 생각한다. 오늘날 ‘학교 권력’은 제도적이거나 관행적인 측면 모두에서 교장에게 집중되어 있다. 민주적인 의사결정에 따른 학교자치가 구조적으로 어렵게 되어 있다. 교장이 어떤 성향의 사람인가에 따라 학교 색깔이 달라지는 경우가 너무나도 많다. 교장 일인이 제왕적 권력을 행사하고, 이에 따라 그에게 과도한 책임성(또는 책무성)이 부과되는 구조 때문이다. ‘무한책임’이나 ‘무책임’의 문화가 학교를 지배하게 된 이유도 여기에 있다. 이는 당사자인 교장에게나, 자발성이나 주도성을 발휘하지 못하고 대상화해 있는 핵심 교육주체(교사, 학생)들 모두에게 심각한 문제다. 토론자는 현재 우리나라 학교운영 구조의 비민주성이나 불합리성 등 파행적인 측면들이 이와 같은 제왕적 학교 교장제도에 터 잡고 있다고 생각한다. 현행 교장제도(승진제도)나 학교 의사결정 시스템을 교육 지방 분권 추진에 맞춰 정비하거나 제대로 갖추지 않으면 사무 이양과 권한 배분에 따른 교육자치나 학교자치가 공염불에 그칠 공산이 크다. 토론자는 실질적인 학교자치를 위한 제도의 중요성을 강하게 이야기하고 싶다. 이른바 학교자치의 법제화다. 학교자치의 법제화에 대한 관점이 다양하게 있을 수 있다. 토론자는 학교운영위원회(학운위)를 실질화하여 학교 내 의사결정의 최고기구로 자리매김하고, 학생회와 교사회(교직원회)와 학부모회를 법적기구화하여 학교 구성원들이 명실상부한 학교자치와 학교민주주의를 경험하게 하자는 것이 학교자치 법제화의 목표라고 이해한다. 기존에 학교자치 법제화를 위한 노력이 없었던 것은 아니다. 학교를 구성하는 주체별 자치조직을 명문화한, 광주와 전북에서 진행된 학교자치조례 제정 움직임이 그것이다. 그러나 이들 두 곳의 학교자치조례는 교육부의 대법원 제소와 무효 판결로 무력화한 상태인데, 이러한 과정은 현행 법률 아래서 언제든지 되풀이될 수 있는 문제다. 「교육지방분권법」 내용 구성을 위한 토론 과정에서 학교자치 법제화를 주제로 다룬 적이 있는지, 이와 관련된 법률 개정 기조나 방향을 논의했다면 그 구체적인 내용이 무엇이었는지 말씀해 주셨으면 한다. 토론자는 분권과 자치에 대한 고민과 성찰이 과거나 현재와 다른 교육 생태계를 만들기 위한 노력의 차원에서 이해한다. 현실을 간과하지 않으면서도, 그간 노정된 문제를 극복하면서 더 이상적인 상태로 나아가기 위해서는 더 과감하게 새로운 교육 생태계를 상상할 필요가 있다고 본다. 먼저 제왕적 교장과, 국가교육과정과 교과서를 통한 교육내용 및 교과내용의 통제 시스템에서 벗어난 교육 생태계를 상상하자. 학교와 교사가 학교장 선출권, 교육・교과과정편성･운영권, 교과서(수업교재) 제작 및 선택권, 학생평가권을 행사하는 자율 시스템을 그려 본다. 국가와 지방정부는 교사들이 그러한 자율 시스템 속에서 교육활동을 전략적으로 펼치고 학생들이 배움과 공부의 즐거움을 누릴 수 있도록 후방 지원을 하는 구실을 한다. 당연히 교육청 권한이 비대해지면서 ‘행정 공룡’이 되지 않도록 법적･제도적으로 만반의 준비를 해야 한다. 1990년대 초 통제 수단과 관리 장치들을 모두 폐지한 뒤, 국가가 교육 목표만 설정해 주고 교육과정 운영이나 교육 내용･방법을 지방자치단체나 단위 학교나 교사들이 결정하는 체제로 바꾼 핀란드 사례가 좋은 참조점을 제공해 주리라 본다. 둘째, 교육부가 감사권과 평가권으로 강제하는 강한 책무성 구조 대신 학교와 교사가 자율적인 시스템 아래서 학생 교육을 온전히 책임지는 유연한 책무성 구조, 또는 강한 책임성의 문화가 확실하게 자리잡도록 하면 어떨까. 학교와 교사의 자율 평가와 이에 대한 외부 전문기관(전문가)의 전문적인 피드백, 감사와 장학 위주의 행정 통제에서 벗어나 협의와 토론과 연구를 기반으로 이루어지는 교육컨설팅이 이와 같은 책임성 문화를 뒷받침할 수 있다. 학교를, 쓰면 쓸수록 줄어드는 것이 아니라 더 늘어나는 신뢰가 가득찬 공간으로 탈바꿈시키자. 셋째, 지역 내 학교 간・교사 간 네트워크가 교육 협치(協治, governence)의 기초를 이루면서 교육 공유 시스템이 자연스럽게 자리잡게 하자. 그 지역 고유의 실정과 색깔을 반영하거나 살리는 교육활동이 각 지역 단위별로 이루어짐으로써 중앙집권적인 획일주의 교육을 벗어나 지역의 사회 문화 생태계와 어울리는 살아 있는 교육을 실현할 수 있을 것이다. 공유 시스템은 지역 공동체성을 살리면서 교육 주체들이 스스로 책임지는 자세와 태도를 강화해 나갈 수 있는 중요한 수단이 된다. 자율과 자치의 확대에 따른 학교교육의 사사화(私事化) 문제도 이러한 공유 시스템을 통해 예방하고 견제할 수 있으리라 본다.