한국의 지역고용전략II 실행전략의 모색

대부분의 지역고용 거버넌스 논의는 이해 조정의 입장에서 진행되고 있다. 그러나 이 논의는 사회 전반 운영 메커니즘에 관심을 두고 진행된 서구의 거버넌스 논의를 바탕으로 하고 있어서 특수한 영역인 지역고용에 적용하는 데는 한계가 있다. 또한 이 논의는 사회 주체들이 대등한 권한과 책임, 자원과 조직 능력을 가지고 있다고 가정하고 있다. 그러나 한국의 경우 거버넌스에 참여하는 사회 주체들은 정부를 제외하면 거버넌스에서 타 주체와 나눌 수 있는 의사결정 권한이나 다른 자원을 나눌 수 있는 주체를 발견하기 어렵다. 더욱이 한국에서 지역고용 관련 사회 주체들의 제도적․조직적 조건을 살펴보면, 지역고용전략과 정책의 결정이나 지역고용사업 운영에 있어서 정부의 주도성을 부정할 수 없는 현실이다. 따라서 한국에서 지역고용 거버넌스를 논의할 경우 이해 조정의 관점에서 논의되는 것은 적절하지 않다고 볼 수 있다. 이하에서는 이해 조정 측면의 논의를 자세히 검토하고, 이에 비판적인 지역고용 거버넌스 논의를 살펴보기로 한다. 신조합주의 전략적 선택주의자들이 혁신적으로 제기하는 사회적 협의 이론은 한국의 지역고용 거버넌스를 논의하는 데 매우 적절하다고 할 수 있다. 이해조정 이론에서 간과되었던 두 가지 핵심 사항을 다루고 있기 때문이다. 즉, 지역고용 거버넌스에서 나누어야 할 의사정책결정권이 무엇이고, 이러한 의사정책결정권이 어떻게 나누어져야 하는지를 이론적으로 제시하고 있다. 지역고용 거버넌스에서 나누어져야 할 의사정책결정권은 지역고용전략과 정책을 수립할 수 있는 권한, 지역고용 관련 예산을 배분할 수 있는 권한, 지역고용정책 사업의 수행기관을 선정하고 예산을 할당하며, 사업을 평가할 수 있는 권한 등이다. 이러한 의사결정권한은 거버넌스가 구축되기 전에는 정부가 독점하고 있었으나 이후에는 정부가 노사 등 주요 사회 주체와 공유하여야 한다는 점을 분명히 하고 있다. 신조합주의 전략적 선택주의자들이 혁신적으로 제기하는 사회적 협의 이론은 한국의 지역고용 거버넌스를 논의하는 데 매우 적절하다고 할 수 있다. 이해조정 이론에서 간과되었던 두 가지 핵심 사항을 다루고 있기 때문이다. 즉, 지역고용 거버넌스에서 나누어야 할 의사정책결정권이 무엇이고 이러한 의사정책결정권이 어떻게 나누어져야 하는지를 이론적으로 제시하고 있다. 지역고용 거버넌스에서 나누어야 할 의사정책결정권은 지역고용전략과 정책을 수립할 수 있는 권한, 지역고용 관련 예산을 배분할 수 있는 권한, 지역고용 정책사업의 수행 기관을 선정하고 예산을 할당하며, 사업을 평가할 수 있는 권한 등이다. 그리고 이러한 의사결정 권한은 거버넌스가 구축되기 전에는 정부가 독점하고 있었으나 이후에는 정부가 이를 노사 등 주요 사회 주체와 공유하여야 한다는 점을 분명히 하고 있다. 한국의 제도적 기반을 검토할 때 지역노사민정협의회가 형식적으로 지역고용 거버넌스로 자리잡고 있다. 그러나 거버넌스에 참여한 주요 사회 주체들의 조직적 기반을 보면, 지역노사민정협의회가 실질적인 지역고용 거버넌스로 작동하기는 어렵다고 판단된다. 그렇다면 지역고용 거버넌스 기구로 작동하기 위해서는 이에 참여하는 사회 주체들에게 어떻게 조직적 기반을 제공하여야 할 것인지의 문제가 해결되어야 한다. 해결책은 앞에서 지적한 대로 사회 주체들에게 사회가 거버넌스로 기능할 수 있도록 사회적 지위를 부여하는 것이다. 지역고용 관련 주체에게 거버넌스를 운영할 수 있는 사회적 지위를 부여하는 데 가장 중요한 사항은 지역고용정책과 전략을 실질적으로 수립하는 권한을 이들이 가져야 한다는 점이다. 이는 고용정책의 분권화를 의미하며, 이미 세계적인 추세이다. 중앙정부에 비해 지방자치단체가 지역고용 관련 정책을 결정할 수 있는 권한은 지방자치단체별로 선택 사항처럼 되어 있다. 고용정책법에 따르면, 지방자치단체는 중앙정부의 시책을 고려하여 지역주민의 고용촉진과 지역주민에게 적합한 직업의 소개, 직업훈련의 실시 등에 관한 시책을 수립 시행하도록 노력하여야 한다고 되어 있을 뿐이다. 앞에서 보았듯이 지방자치단체 가운데 선택적으로 지방고용정책을 결정할 권한을 행사할 수 있는 경우는 거의 없다. 조직적 기반을 고려하였을 때 서울과 경기도가 매우 제한적으로 그러한 권한을 행사할 수 있을 뿐이다. 이 외의 다른 지방자치단체는 그러한 권한을 행사할 조건을 갖추고 있지 못하다. 따라서 지역노사민정협의회가 실질적인 지역고용 거버넌스 기구로 기능한다고 보기 어렵다. 지역노사민정협의회가 실질적인 지역고용 거버넌스 기구로 기능한다고 보기 어려운 또 다른 이유는 2010년 이후 제도화되었지만 과거의 지역 고용심의회에 비해 활동 내용이 빈약해졌기 때문이다. 아이러니컬하게도 지역노사민정협의회가 지역고용심의회를 흡수하여 지역고용 거버넌스로 위상을 가지게 된 데는 지역고용심의회 운영에 대한 비판이 컸기 때문이다. 그 예로, 지역고용심의회 총 개최일수는 2006년 20회, 2007년 28회, 2008년 27회, 2009년 29회로 4년간 연평균 개최 횟수가 1.7회에 불과하였다는 점이 지적된다. 그러나 2013년 지역노사민정협의회 개최 횟수는 여기에도 못 미쳤다. 특히 회의 개최 형식에서도 활동이 위축되었다. 노동부의 내부 자료에 따르면, 서면 회의가 아니라 실제 회의가 열린 경우는 2006년 지역고용심의회가 6개 광역자치단체에 이르렀다. 그러나 2014년 지역노사민정협의회가 실제 개최된 경우는 2개 지역에 불과하였고, 다른 지역은 모두 서면 회의로 대체되었다. 다음으로 지역고용 거버넌스 기구가 제대로 작동하기 위한 실행전략을 모색하고자 하였다. 이론이나 개념상 지역고용 거버넌스 기구는 지역고용전략과 정책을 실현하는 기구이다. 현실에서 지역고용 거버넌스 기구는 그러한 기능을 실행하기 위한 구체적인 조직으로서 지역의 특수성을 반영하여 실행의 성과를 보여야 하는 기구이다. 그런데 한국의 지역고용 거버넌스로서 지역노사민정협의회는 지역의 특수성을 반영하고 있다고 보기 어렵다. 이는 중앙정부나 지방자치단체가 실시하는 각종 지역고용 관련 재정지원사업이 모든 지역이 동일하다는 가정하에 마련되었기 때문이라고 할 수 있다. 즉, 지역의 경제나 노동시장, 노사관계 특성이 지역에 따라 매우 다름에도 불구하고 동일하다는 가정하에 중앙정부와 지방자치단체가 지역고용 관련 사업을 경쟁적으로 집행한 것이다. 그리고 지역노사민정협의회는 그러한 사업들이 거쳐 지나가는 길목으로 작용하였던 것이다. 따라서 지역고용 거버넌스 기구가 제대로 자리잡기 위해서는 지역의 특수성을 반영한 세밀한 실행전략이 마련되어야 한다.