해역의 효과적 관리를 위한 도서 활용 방안 연구 A Study on the Utilization of Islands for the Effective Management of the Surrounding Seas

「도서개발 촉진법」은 도서(島嶼)의 생산ㆍ소득 및 생활기반시설의 정비ㆍ확충으로 생활환경을 개선함으로써 도서지역 주민의 소득 증대와 복지 향상을 도모함을 목적으로 제정되었다. 이 법 제2조는 “도서”란 만조(滿潮) 시에 바다로 둘러싸인 지역을 말한다고 규정하고, 제주특별자치도 본도와 방파제 또는 교량 등으로 육지와 연결된 때부터 대통령령으로 정하는 기간이 지난 도서는 도서의 범위에서 제외하고 있다. 또한 동법 시행령 제3조는 지정도서가 될 수 있는 도서는 10인 이상의 인구가 상시 거주하는 도서이어야 한다고 규정하여 기본적인 법적용 대상 도서를 유인도서로 한정하고 있다. 행정안전부장관은 지방자치단체의 신청에 의해 도서개발심의위원회의 심의를 거쳐 개발이 필요하다고 인정되는 도서를 개발대상도서로 지정하거나 변경할 수 있다. 또한 주무부처인 행정안전부장관이 지방자치단체의 신청에 따라 개발대상도서를 지정하고 사업계획을 승인 및 시행하도록 규정하고 있다. 이 법의 입법목적이 도서의 생활환경 개선과 도서 지역 주민의 소득 증대와 복지 향상이라는 점을 감안하더라도, 제2조에서 규정하고 있는 도서의 개념이 매우 포괄적이며, 지나치게 편의적으로 규정되어 있어 도서와 주변 해역에 관련된 다른 법령에 규정된 도서의 개념과 충돌되는 문제가 발생할 수 있다. 다른 법령에서 도서에 대한 포괄적 개념을 직접적으로 정의하고 있는 것은 아니지만, 도서와 주변 해역을 관리하는 주무부처가 각 법령에서 별도의 특정한 도서의 개념을 정의하고 있고, 그에 따른 관리 및 감독 권한이 산발적으로 정해져 있기 때문에 도서개발촉진법을 적용하고 시행함에 있어 도서 및 주변 해역에 관한 다른 법령에서 규정된 타부처와의 관리 및 감독 권한의 중복과 마찰이 발생할 여지가 있다. 우리나라는 도서와 주변해역의 취약한 자연환경을 개선하기 위해 다양한 자연환경 사업을 추진하고 있다. 우리나라가 추진하는 자연환경 보전 사업은 자연환경 조사와 위해 요인 제거 및 복원, 행정관청의 개발 행위 제한, 보호구역의 지정 등 네 가지로 분류할 수 있다. 하나는 자연환경 기초조사를 통해 도서와 주변 해역에 대한 생태계를 조사하고 모니터링을 하는 조치이다. 환경부가 관리하는 특정도서의 자연환경 조사, 국립공원 내 도서 해양생태계 및 도서 조사, 해양수산부의 무인도서와 주변해역의 실태조사, 산림청의 국가산림자원 조사 등이 대표적인 사업이다. 이들 사업들은 대체로 도서와 주변 해역의 자연환경과 생태 현황을 정기적으로 조사하고 모니터링 하는 데 있다. 다음은 외래 생물종의 제거, 훼손된 자연생태 복원 등을 통해 도서의 자연환경을 적극적으로 개선하는 행위이다. 도서와 주변 해역의 자연환경은 육지에 비해 고유한 생태계를 형성해 오고 있는 반면에, 훼손이 되는 경우 자연 치유력이나 인위적인 복원 사업을 통한 정상적인 상태로의 회복이 더디다. 최근 도서 지역의 개발 수요 증가와 외부 유입 관광객의 증가로 인한 도서 환경 문제는 도서 자체의 자연 생태계를 위협할 뿐만 아니라 도서의 자연과 더불어 사는 고유한 전통 문화에 기초한 주민 사회와의 갈등도 격화할 개연성이 있다. 그 만큼 도서의 경우에는 훼손 후 복원보다는 예방을 통한 보전 대책이 보다 효과적인 정책 수단이다. 사전 예방을 위한 가장 효과적인 정책 수단은 교육과 홍보 강화를 통한 인식의 개선이다. 우선 도서 주민을 대상으로 생활 방식의 개선을 통해 폐기물이 발생하지 않는 소비 형태로의 자연스러운 변화를 유도하는 정책이 필요하다. 현재 도서에서 발생되는 폐기물은 도서 내에서 자체 처분하거나 선박을 통한 육송 운송을 통해 육지에서 처리하고 있다. 도서 내 자체 처분은 대체로 소각 방식에 의존하고 있다. 해양수산부는 도서 지역의 해양쓰레기 처리를 위해 2010년부터 신안 지역의 해양쓰레기 종합 처리시설 지원 사업을 시행하고 있다. 신안군 도서에서 발생하는 쓰레기에 대해 처리 거점도서를 선정하고 주변 도서의 해양쓰레기를 재활용 형태로 처리하는 방식이다. 도서의 경우 고립된 공간으로 적정한 폐기물 관리가 되지 않을 경우 자연재해 등으로 육역의 폐기물이 해양으로 다시 유입되어 2차적인 환경오염을 유발하게 된다. 또한 도서 폐기물은 육지에 비해 신속한 수거가 이루어지지 않기 때문에 그로 인한 영향이 누적되는 경향이 있다. 도서의 폐기물 관리를 위해서는 환경부와 해양수산부가 소관 업무별로 추진하기보다는 여러 부처가 협력하여 도서 지역에 맞는 폐기물 통합관리 체계를 구축하는 것이 시급하다. 도서에 가장 심각한 환경 오염원은 폐기물이다. 도서는 육지에 비해 폐기물 처리가 용이하지 않기 때문에 제품의 사용, 폐기물의 발생, 폐기물의 수거 및 처리에 이르는 전 과정의 통합 관리가 요구된다. 육지의 폐기물은 환경부, 해양쓰레기는 해양수산부로 관리 이원화가 용이한 반면에, 도서의 경우 관할 부처 중심이 아닌 도서의 특성에 맞는 폐기물 관리 체계의 수립이 시급한 실정이다. 현재 도서의 폐기물 처리는 폐기물을 육지로 이송하거나 도서 내에서 소각, 매립하는 방식이 사용되고 있는데, 도서의 에너지 자원이 제약되어 있는 점을 고려하여 도서에 적합한 소규모 에너지 전환 시설의 설치도 필요하다. 또한, 도서 지역의 폐기물 발생 저감과 수거 개선을 위해 도서를 방문하는 관광객이 쓰레기를 되가져가는 경우 선박 운임비를 할인하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 2018년 1월부터 우리나라에도 「자원순환기본법」이 본격적으로 시행된다. 자원순환은 발생된 폐기물의 순환 이용을 통해 천연 자원과 에너지의 소비를 줄임으로써 환경을 보전하고 지속가능한 사회를 조성하는 데 목적이 있다. 도서 지역은 육지에 비해 에너지 보급 시설이나 폐기물의 처분을 위한 기반 시설이 부족한 실정이기 때문에 자원순환의 필요성은 육지에 비해 훨씬 높다. 도서와 주변 해역에는 해상 풍력, 태양광, 조력 등 신재생에너지 발전에 필요한 활용 가능한 자연 자원이 미개발 상태에 있다. 또한 음식물 찌꺼기와 폐플라스틱 등 에너지원으로 활용할 수 있는 폐기물 자원이 적정하게 재활용되지 않고 있다. 도서에 적합한 에너지 생산 시설의 상용화나 보급에는 재활용 기술 개발의 발전도 필요하다. 하지만 무엇보다도 생산 시설의 설치와 운영에 필요한 초기 비용을 어떻게 충당할 것인지, 지속적인 관리를 위해 운영에 소요되는 비용을 누가 분담하고 시설은 누가 관리할 것인지가 해결해야 할 과제이다.