출산력 조사1974~2012를 활용한 한국의 출산력 변천과정 연구

우리나라의 인구정책은 1960년대 초기부터 시작하여 저출산 시기인 현재까지 지속되고 있다. 급격한 인구증가와 높은 출산율이 경제발전의 저해 요인이 된다는 판단하에 인구증가 억제 위주의 가족계획사업이 도입 추진되었다. 이로 인해 1960년 합계출산율이 6.0명 수준이었으나 1970년 4.5명으로 저하되었고, 1983년에는 2.1명, 1990년에는 1.6명 수준으로 낮아져 소자녀 규범화와 저출산 현상이 고착화되었다. 인구증가 억제를 위해 출산억제정책을 펼쳐온 1960년대 초부터 1995년까지는 출산억제정책추진기라고 할 수 있고, 1996년에는 인구억제정책을 폐지하고 인구자질 및 복지향상을 강조하는 인구자질향상정책기로 전환하였다. 1996년 합계출산율이 1.57명이었으나 2002년 출산율이 1.17명으로 하락하여 저출산 문제가 공론화되기 시작하였고, 2005년 1.08명으로 낮아졌으며, 이후에도 초저출산(합계출산율 1.3 미만) 현상이 10년 이상 지속되어 현재까지 장기화되고 있다. 우리나라 인구정책은 출산억제정책기, 인구자질향상정책기를 거쳐 출산장려정책기에 이르고 있다. 각 정책기에 해당하는 1976년, 1997년, 2012년 출산력 조사자료를 토대로 살펴본 출산행태 변화는 다음과 같다. 초기 인구정책은 경제개발계획과 함께 실시되었다. 과도한 인구증가를 억제하지 않고서는 경제개발정책이 성공할 수 없다는 판단하에 출산억제정책을 실시하였으며, 그 결과 6.0명에 달하던 합계출산율은 급격히 하락하여 1.5~1.7명 수준에서 안정되었다. 이후 인구자질향상으로 정책방향을 전환하였고, IMF 경제위기를 거치면서 발생한 급격한 출산율 저하로 인해 출산장려정책으로 다시 전환하여 출산율 반전을 모색하고 있는 상황이다. 경제발전과 함께 교육수준도 급격히 향상되었다. 초등학교 이하의 저학력 계층이 70.5%에서 0.9%로 급감하는 대신 고학력 계층이 급증하였는데, 특히 대학 이상 고등교육을 받은 기혼여성은 2.6%에서 47.1%까지 상승하였다. 인간으로서의 개인은 출생과 사망이라는 필연적 과정을 거친다. 국가 역시 기본적 구성요소인 개인들, 즉 인구(人口)의 변화과정을 통해 생성 소멸되며 국력이 좌우되기도 한다. 이러한 이유로, 개인의 출생과 사망에 극히 사적인 속성이 있음에도 모든 국가는 개인의 집합체로서의 인구를 직 간접적으로 조정 내지 관리를 해온 것이다. 결국 국가는 인구가 당시 사회와 상황에 적합하게 변화할 수 있도록 인구정책을 수행하여 왔다고 할 수 있다. 인구를 조정 관리하기 위한 인구정책은 인구조정정책과 인구대응정책으로 구분할 수 있다. 양자는 완전히 별개로 추진되는 것이 아니라 상호 유기적인 관련성에 입각하여 추진된다. 인구조정정책은 출생, 사망, 인구이동을 직접적으로 조정하는 정책으로서 출산조절정책, 인구자질향상정책, 인구분산정책으로 구분할 수 있다. 그리고 인구대응정책은 인구의 변동양상에 따른 사회 경제 전반에 대한 대응책으로서 인구와 관련된 사회경제시책이라 할 수 있으며 주택, 식량, 교육시설, 사회보장 등을 포함한다. 일반적으로 결혼가치관은 가족가치관의 일부분으로 결혼에 대한 태도 및 가치관을 의미한다. 결혼가치관은 결혼이라는 제도의 필요성뿐만 아니라 적정 결혼연령, 그리고 결혼의 다른 현상 또는 형태라 할 수 있는 동거, 이혼, 재혼 등에 대한 가치관도 포괄하는 개념이라 할 수 있다. 우리나라에서 이러한 결혼가치관이 저출산 연구에서 주목을 받게 된 이유는 법률혼과 부부간 출산 중심문화가 보편화되어 있는 사회문화적 특성에서 기인한다고 할 수 있다. 즉 법률혼과 유배우 중심으로 출산이 이루어지는 우리나라에서 혼인율의 감소, 이혼율의 증가 현상은 출산율 저하의 중요한 요인이 되기 때문이다. 그러나 다년도의 출산력 조사에서 결혼가치관에 대한 변수는 결혼 필요성, 이혼 필요성, 재혼 필요성으로 단편화되어 있고, 2000년 이후 5차 년도에 걸쳐서만 조사되었기 때문에 시계열적 경향성을 분석하기에는 한계를 지닌다. 이는 우리나라의 출산율이 1990년대 중반까지 1.5~1.7명 수준을 유지하다가 2000년 1.3명으로 급감하면서 저출산정책의 성격이 제고되는 시점과 일치한다고 할 수 있다. 인구정책 및 출산력 관련 문헌을 검토하면, 1980년대까지는 출산억제정책 시행과 맞물려 정책평가 위주로 연구가 진행되었고, 1990년대 이후에는 인구자질향상정책으로 인구정책 방향을 전환함에 따라 인구동향 및 정책대응 중심으로 관련 연구가 수행된 바 있으며, 2000년대 중반 이후부터는 저출산 극복을 위한 출산장려정책 시행으로 출산력 회복을 위한 해법모색 차원의 정책연구가 활발히 진행되고 있음을 알 수 있다. 기존 연구들은 단편적인 정책평가 또는 정책방안 위주로 추진되어 본 연구와 같이 종단적 접근하에 출산 임신행태의 변화를 인구정책 가치관 사회환경 등의 변천 과정에 따라 종합적으로 고찰 분석하는 연구는 부족하다. 또한 전국 출산력 조사 보고서의 경우 당해 연도의 조사결과에 한정하여 분석하였고 당시의 사회환경을 고려하여 분석대상자의 연령이나 결혼상태의 기준 설정이 통일되지 않았기 때문에 기존보고서 내용만으로는 시계열적 변화를 파악하기 어려운 상태이다. 따라서 본 연구에서는 1974∼2012년 출산력 조사자료에 대하여 시계열적 분석이 가능하도록 통합파일을 구성하여 15∼49세 기혼여성을 대상으로 장기간의 변화를 분석하였다. 전국 출산력 조사의 명칭은 시간의 흐름에 따라 크고 작은 변화가 있어왔으며, 이는 인구사회학적 변동 및 인구정책적 요구와 맥락을 같이하였다. 즉 정책 환경 변화에 따라 조사의 초점이 변화․발전되었다고 할 수 있다. 인구억제정책기 초기에는 ‘출산력’ 단어만 제목에 포함되었다가 ‘가족계획’ 단어가 병기되었고, 이후 ‘가족보건’만 사용한 바 있다. 1985년부터는 국가지정통계가 되면서 ‘출산력 및 가족보건’이란 단어를 제목에 사용하였고, 이후에도 상당기간 지속되었다. 그러나 인구자질향상정책기의 마지막 해에 ‘출산력 및 가족보건 복지’라는 제목으로 변경되었다. 이는 급격한 출산율 저하에 대한 우려로 출산에 영향을 주는 보다 폭넓은 조사 연구의 필요성이 대두되었기 때문이며, 출산장려정책기인 현재까지도 동일한 명칭을 지속 사용하고 있다. 인구억제정책기에 사용하던 ‘출산력’, ‘가족계획’, ‘가족보건’은 정부 주도의 가족계획사업의 효과성을 높이기 위한 목적과, ‘출산력 및 가족보건’은 가족계획사업이 목표달성을 하면서 인구자질을 강화하기 위한 목적과, ‘출산력 및 가족보건 복지’는 저출산 고령화에 대응하기 위한 정책 개발의 기초자료를 제공하기 위한 목적과 결부되어 있음을 추정할 수 있다. 제1차 경제개발5개년계획 기간(1962∼1966년) 중의 가족계획사업은 전국의 보건소 조직망을 통한 사업기반 구축에 역점을 두었으며 자궁내 장치, 정관수술, 제리 및 콘돔 등의 피임방법 보급이었다. 1962년 보건소법을 개정하여 전국의 시․군 단위에 보건소와 보건지소를 설립할 수 있도록 하였고, 보건소에는 가족계획상담소를 설치하고 전담요원을 배치하여 교육과 상담은 물론 피임약제 및 기구 등의 보급업무를 담당하였다. 아울러 읍 면장을 포함한 사회지도층에 대한 홍보 계몽교육을 실시하고 1964년에 읍 면에 배치된 가족계획요원(약 1,500명)에 대한 훈련도 병행하였다. 가족계획사업은 인구증가율을 1960년 2.9%에서 제2차 경제개발5개년계획이 종료되는 1971년까지 2.0% 수준으로 둔화시키는 것을 목표로 하였다. 1960년 당시 거의 부재했던 20∼44세 부인의 피임실천율을 1971년까지 45% 수준으로 증대시키고 이 중 31.5%는 정부사업에 의해서, 그리고 나머지 13.5%는 자비부담에 의해서 달성할 계획이었으며, 같은 기간 중 자궁내장치 100만건, 불임(정관)수술 15만건, 그리고 콘돔을 포함한 피임약제기구의 월평균 사용자 15만명에 대한 피임보급을 목표로 추진되었다.