지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 연구

지금까지의 정부정책은 얼마만큼 효과적이고 효율적으로 공공서비스를 제공할 수 있는지에 대해 집중한 반면, 공공서비스를 받는 대상집단인 주민에 대해서는 그 관심이 상대적으로 부족했던 것이 사실이다. 인간의 삶의 목적이 행복이라면 과연 정부가 제공하는 공공서비스는 정책의 대상집단인 국민 또는 주민의 행복에 기여하고 있는가는 중요한 문제이다. 앞서 언급했듯이, 사람의 행복에 영향을 주는 요인으로는 건강, 연령, 성별, 결혼 등의 개인적ㆍ인구통계학적 특성, 소득이나 고용상태, 인플레이션 및 성장률, 정치적 자유 등의 사회경제학적 특성, 여가나 문화활동 등의 기타 요인으로 구분된다고 한다. 본 연구는 지역에 의한 각종 문화서비스의 제공이 주민의 행복을 증진시킬 것이며, 이 행복을 증진시키기 위해서는 문화서비스 공급시 대상집단의 연령 등 개인적ㆍ인구통계학적 고려가 필요하다는 전제에서 출발한다. 21세기는 문화의 시대라고 불리 울 만큼 담론의 수준을 넘어 정책적 차원에서 요즘 최대 화두는 단연 ‘문화’이다. 1960, 70년대 이후 탈공업화시대 도래와 함께 사람들의 가치, 도시 공간구조, 경제 및 산업구조 등이 변화했고, 이는 문화 또는 문화적 자원을 매개로 한 도심 재생 및 지역경제 활성화 전략을 등장시켰다. 이러한 흐름 속에서 박근혜정부도 4대 국정기조로 ‘문화융성’을 표방하고, 문화참여 확대, 문화･예술 진흥, 문화와 산업의 융합을 추진전략으로 제시하였다. 이 일환으로 지역 간 문화격차를 해소하고 지역별로 특색있는 고유문화를 발전시키며 지역주민의 삶의 질 향상을 위해 지난 2014년 1월 28일 「지역문화진흥법」이 제정되었고, 동년 7월 29일 시행되었다. 다만 동법 제6조1항 및 4항에서 문화체육관광부장관이 5년마다 ‘지역문화진흥 기본계획’을 수립하고, 자치단체장은 이를 근거로 자신들의 실정에 맞게 시행계획을 수립하도록 규정하고 있으나, 동일 생활권 내에서 인접한 여러 기초지자체가 함께 공동의 문제를 해결하고자 구성된 지역행복생활권 내 문화정책에 관한 사항은 담고 있지 않다. 정부는 4대 국정기조의 하나로 ‘문화융성’을 채택하고, 이를 구현하기 위해 문화참여 확대, 문화‧예술 진흥, 문화와 산업의 융합이라는 3대 추진전략과 문화재정 2%달성 및 문화기본법 제정, 문화 참여기회 확대와 문화격차 해소, 문화다양성 증진, 생활문화공간 조성, 예술인 지원, 문화유산 보존 강화, 인문정신문화 진흥, 콘텐츠산업 육성, 고부가관광 실현, 스포츠 활성화라는 10대 과제를 발표하였다. 문화란 우리 삶의 총체이고 지역은 우리가 살고 있는 장소(삶터)라고 볼 때, 문화융성이란 곧 주민이 행복하고 지역에 희망이 넘치는 ‘지역융성’을 의미한다고 볼 수 있다. 다만, 지역차원에서 문화융성을 정책적으로 구체화하는데 어려움을 겪고 있고, 관련정책들 또한 제대로 수용하지 못하는 것이 현실이다. 이에 본 연구는 정부가 문화융성을 위해 채택한 3대 추진전략 중 특히 지역주민의 ‘문화참여 확대’, 즉 문화향유권 증진에 초점을 맞추어 연구를 진행해 왔다. 여기서 문화참여란 전시, 공연 등의 단순 관람에서부터 문화․예술활동에 직접 참여하는 것까지 포괄하는 개념이며, 따라서 공공에 의한 문화서비스 공급도 이를 모두 포함하는 것으로 이해해야 됨을 밝힌 바 있다. 정부는 국가비전 구현을 위해 2013년 7월 18일 대통령직속 지역발전위원회를 중심으로 새로운 지역정책인 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’를 발표하였고, 주민이 실생활에서 행복과 희망을 체감하고(Happiness), 기회가 고르게 보장되며(Opportunity), 자율적 참여와 협업을 통해(Partnership), 어느 곳에서나 정책적 혜택을 누릴 수 있게(Everywhere) 한다는 목표를 제시하였다. 이것은 도시 광역화, 정부의 재정악화, 지역별 사업의 분산추진 및 사업의 유사･중복 문제에 대응하고, 실제 주민생활권과 정책범위의 일치화, 한정된 자원의 효율적 이용, 규모의 경제 등을 통해 정부투자의 효율성을 제고하기 위한 정책이다. 다시 말해, 지역행복생활권을 필두로 한 지역희망 프로젝트의 핵심은 행정구역 초월(광역적 접근), 지역주도와 자율성, 상향식 접근, 체감도 높은 맞춤형 서비스 등으로 요약된다. 지역발전정책의 기본방향 발표 이후 2014년 1월까지 지역순회 설명회, 시･도 방문협의, 부처합동설명회 등 다양한 창구를 통한 의견 수렴과정을 거쳤고, 2013년 11월에는 지역행복생활권 가이드라인을 작성하여 배포했으며, 2014년 1월에는 가이드라인을 기초로 2개 이상 시･군 자율협약을 통해 56개 지역행복생활권(중추도시생활권 20개, 도농연계생활권 13개, 농어촌생활권 21개, 시범생활권 2개)을 구성하였고 총 2146건의 사업이 중앙정부에 제안되었다. 이후 동년 3월 12일 대통령이 주재하는 ‘제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원회 연석회의’에서 지역발전위원회는 56개 지역행복생활권 추진방향과 15개 지역특화발전 프로젝트 등이 포함된 ‘지역주도 발전전략과 맞춤형 지원을 통한 지역경제 활성화 대책’을 발표하였다. 2014년 말 현재, 생활권별 발전계획이 수립되고 있으며, 2015년 본격적인 추진을 앞두고 있다. 특히 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’의 중심에 자리잡은 지역행복생활권은 지자체 간 협력과 자율을 토대로 주민 삶의 질 증진에 필수적인 제반여건을 충족시키겠다는 전략이다. 정부는 2014년 1월 56개 지역행복생활권 구성안을 마련한 이후, 다양한 생활권 사업을 발굴해 오고 있다. 지역발전위원회 보도자료(2014년 3월 12일)에 의하면, 생활권 단위의 지자체에서 지역발전비전과 핵심전략을 설정하고, 그에 부합하는 사업을 자체적으로 발굴하여 시도 협의를 거쳐 지역발전위원회에 제출한 사업이 총 2,146건에 이른다고 한다. 이들 사업들을 분류하면, 전통산업･산업단지･관광자원 등 지역산업 육성사업이 626건, 도시재생 및 마을만들기 등 지역중심지 활력 증진사업이 551건, 상･하수도 등 기초생활인프라 구축사업이 445건, 공공서비스 공동 활용사업이 212건, 연계교통시스템 구축사업이 202건 등으로 구성된다. 정부와 지자체는 이들을 기초로 광역적인 수요, 효과성, 연계협력의 수준, 지속가능성, 낙후지역에 대한 배려 등 기준을 적용하여 2014년 반영 가능한 사업을 도출하였고, 2015년 예산에 반영할 정부지원 사업을 선정하는 등 본격적인 생활권 사업의 시행을 앞두고 노력을 경주하고 있다. 지역차원의 문화서비스 공급여건 분석의 두 번째 과제로 지역차원의 문화서비스 향유수준과 문화시설의 분포현황을 살펴본다. 먼저, 지역의 문화서비스 향유수준은 문화체육관광부에서 2년마다 발간하는 ｢문화향수 실태조사(2012)｣를 기초로 파악하였다. 다만, 문화향수 실태조사는 기초지자체 단위가 아닌 전국 16개 시․도를 대상으로 실시되는 것으로 지역행복생활권 단위로 파악하는데 현실적인 어려움이 있었다. 따라서 여기서는 실태조사 결과항목 중 지역별 특성을 반영한 ‘도시규모(대도시, 중소도시, 군, 읍․면)’별 결과와 연령에 따른 문화향유수준 조사결과만을 제시한다. 문화시설의 수준은 문화체육관광부에서 발간하는 ｢전국 문화기반시설 총람문화향수 실태조사(2013)｣를 기초로 공공도서관, 등록박물관, 등록미술관, 문예회관, 지정문화원의 현황을 파악하였다. 여기에 덧붙여 본 연구가 생활밀착형 문화서비스에 초점을 맞춘다는 점을 고려해 문화체육관광부로부터 구득한 작은영화관, 작은도서관, 생활문화센터의 관련자료와 (사)한국문화의집협회로부터 구득한 지자체 차원의 문화의 집 관련자료를 근거로 현황을 파악하였다.