신정부 과학기술정책 방향 모색 A Study for Exploring ST Policy Direction of the New Government

정책 이해당사자들은 같은 세계관(belief system)을 공유하는 사람들이 모여서 정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위해 정치적 연합을 이룬다. 따라서 주요 정책제안서에서 현장 문제인식부터 정책 제안에 이르기까지의 비전구조를 분석하면 과학기술계 현장에서 터져 나오는 다양한 정책 이슈와 문제 인식을 드러낼 수 있다. 이를 통해, 현장에서 목소리를 높이는 주요 행위자가 누구인지, 각 행위자들이 무엇을 정책 문제로 인식하고 어떤 정책을 요구하는지 드러낼 것이다. 여러 정책 제안서 중에서, 다음 네 개 조직의 정책제안서를 분석 대상으로 삼았다: 1) 변화를 꿈꾸는 과학기술인 네트워크(ESC), 2) 한국공공연구노동조합, 3) 과학기술일류강국, 4) 한국공학한림원. 이들은 19대 대선 시기를 전후로 정책 제안서를 발표하고, 이를 공론화시키기 위해 적극적으로 활동했다. 그러나 정치적 영향력이 크게 작용하는 것은 과학기술 분야를 비롯한 정책결정 과정의 속성 중 하나다. Kingdon의 ‘정책의 창(policy window)’ 이론에 따르면, 정책결정은 합리적이고 예측가능한 것의 오히려 그 반대다. Kingdon은 “왜 어떤 정책 의제는 주목을 받아 채택되는 반면, 어떤 정책은 누락되거나 방치되는가?”라는 질문을 제기했는데, 정책결정 과정은 애초에 비합리적이고 예측불가능하기 때문임을 지적했다. Kingdon에 따르면, 정책 결정은 1)문제 흐름, 2)정책 흐름, 3)정치 흐름이라는 세 가지의 상호 독립적인 물줄기가 어느 순간 결합하여 맞아떨어질 때 새로운 정책의 창이 열린다고 주장했다. 이를 풀어서 말하면, 정책결정자가 특정 이슈를 정책 문제로 인식하고 있어야 하고, 이에 대한 구체적 정책적 대안이 존재해야 하며, 여기에 국민 정서의 변화, 행정부 교체와 같은 정치적 시기의 변화가 동반될 때 정책이 채택된다는 것이다. 이 세 가지 중에서도, ‘정치적 변화’가 정책의 창을 여는 데 가장 영향력 있는 요소임을 강조했다. 그럼에도 불구하고 Kingdon의 이론은 19대 대선시기 사례 분석에 다음과 같은 유용한 분석적 관점을 제공한다. 첫째, 문제를 인식해내야 한다. 정책 문제로 인식이 되어 있어야, 정치적 기회의 창이 열렸을 때 정책으로 채택될 수 있는 가능성이 생긴다. 그렇다면, 중요한 문제임에도 불구하고, 정책 문제로서 인식되지 못하는 경우, 정책 사각지대로 남아있게 될 수도 있다. 예를 들어, 특정 분야로 관심이 쏠려있는 경우, 주목받지 못하는 중요 정책이 누락될 수 있다. 둘째, 정책결정자로부터 관심을 얻어야 한다. 현장에서 정책 문제로 인식이 되어 있어도 정치적으로 이슈화되지 못하거나 정책결정자의 관심을 받지 못한다면, 정책으로 채택될 수 없을 것이다. 예를 들어, 과학기술계 현장에서 아무리 특정 사안에 대한 목소리를 내도 정치권에서 이를 간과하거나 무시한다면, 최종적으로 정부 정책에 반영되기 어려울 것이다. 물론 Kingdon의 이론을 한국에 그대로 적용하기는 어렵다. 한국의 정책의사결정 환경은 미국과 다르기 때문이다. Kingdon이 제시하는 세 가지 정책의 창 구성요소를 기준으로 미국과 한국의 정책의제결정 차이를 비교해보면, 가장 큰 차이는 정책공동체와 정치적 영향력 행사를 위한 행위자에서 나온다. 예를 들어, 미국은 정책공동체의 종류가 많고, 비공식 행위자의 영향력도 크게 발휘하는 반면, 한국은 정책공동체의 종류와 규모도 작으며, 무엇보다 위원회와 같은 공식적 경로를 통해 정책의사결정에 참여하는 ‘과정’이 중요시된다. 실례로, 어떤 정책을 추진할 때 한국은 일반적으로 시민단체부터 산, 학, 연 등의 이해관계자를 고루 포함한 위원회를 출범시키는 일이 정책 기획과 시행의 첫 작업이 되는 것을 흔히 볼 수 있다. 2017년 5월 대통령 선거를 앞두고 여러 과학기술 시민단체에서는 새로운 집권세력을 위한 과학기술정책 제안서들을 만들었다. 대선 정국에서 과학기술정책의 변화를 요구하고 새로운 집권세력에게 관철시키기 위한 포럼, 토론회 등 정치적 활동도 많았다. 새로운 정치적 시장이 열리자 과학기술 거버넌스 개편, 연구자 주도의 자율책임 제도, 기초연구비 확대 등 굵직한 정책 이슈들이 제기되었다. 과학기술정책이 시민사회 이슈로 활발하게 전개되자, 주요 정당에서도 관련 이슈들을 공약으로 내세웠다. 예를 들어, 더불어 민주당은 사람 중심의 과학기술정책 혁신을, 자유한국당은 과학자들이 대우받는 대한민국을 강조했다. 주요 정당들은 시민사회 이슈뿐만 아니라, 국가 차원에서 제4차 산업혁명 이슈를 적극 수용하기도 했다. 행정부 교체와 같은 정치적 변동의 시기는 과학기술정책에 대한 여러 기대와 가치가 터져 나오는 시점이다. 이 시기에는 과학기술정책에 영향력을 발휘하기 위한 여러 이해당사자들의 활동이 수면 위로 드러난다. 특히 19대 대선 시기는 알파고와의 바둑 대결로 과학기술에 대한 국민적 관심이 높았던 시기였다. 알파고와의 바둑 대결에서 이세돌 구단의 충격적 패배는 인공지능과 일자리에 대한 논의를 촉발했으며, 이는 ‘4 차 산업혁명’으로 일컬어지는 과학기술 발전과 미래 사회변화에 대한 토론으로 확장되었다. 19대 대선 국면에서는 과학기술 이슈 개진이 활발하게 일어났다. 여러 과학기술 단체에서 정책 제안서를 발표하고, 토론회를 개최하는 등 과학기술계의 정책 이슈를 노출시키기 위한 활동이 많았다. 정당 차원에서는 양당에서 다당체제로 정치 구도가 다각화됨에 따라, 보다 다양한 과학기술정책 공약이 각 정당에서 발표되었다. 촛불 시위에서 드러나듯, ‘변화’에 대한 국민적 열망이 대단히 높았다. 이처럼 각 이해관계자들은 각자 과학기술계　정책 이슈를 노출시키며, 영향력을 발휘하기 위해 목소리를 높였다. 정치계의 주요 과학기술 정책 현안은 ‘사람 중심’과 ‘4차 산업혁명 대응’ 두 키워드로 요약될 수 있다. 일부 정당은 과학기술정책 공약을 ‘4차 산업혁명 대응’ 공약과 동일시하기도 하고, 또 일부 정당은 과학기술 정책 공약 중 일부로 4차 산업혁명 대응을 다루고 있었다. 그러나, 19대 대선시기 5대 정당은 ‘4차 산업혁명’과 같이 전 국민적 주목을 받은 이슈를 비롯하여 과학기술계의 주요 이슈들을 두루 정책에 반영코자 하였다. 이는 19대 대선의 정치적 특성에서 기인한다. 공약은 후보자나 정당의 이데올로기적 지향이나 정책 방향이 반영되기 마련이다. 대선 정책 공약은 ‘대통령 선출’이 최종 목표인 만큼, 합리적으로 과학기술계 문제 해결을 위한 것만을 고려하는 것이 아니라, ‘대통령 선출’로 이어질 수 있는 많은 유권자들의 표심을 얻는 것이 핵심이며, 이 밖에도 정당의 대외적 이미지 확립과 같은 여러 목적에 부합하게 설계된다. 가장 대표적인 사례로, 정치권이 공통적으로 과학기술정책 공약을 4차 산업혁명 대응 전략과 동일시 한 것은 과학기술계보다 일반 국민들의 문제인식을 반영하기 위한 것으로 이해할 수 있다.