인구감소기 읍면 중심의 농촌지역 정주체계 특성분석 및 정책과제

중위중심지는 대략 군청 소재의 읍 정도 규모인데, 현재 읍 가운데서도 대부분의 읍들이 인구감소를 경험하고 있으며, 보유한 평균적인 수준의 중심기능을 갖추지 못한 군청소재지 읍들이 확인되고 있다. 여기서 중위중심지를 육성한다는 것은 지역의 중심지체계 측면에서 전략적으로 중요한 하위중심지에 결핍된 중위중심지적 중심기능을 강화시켜주는 것을 말한다. 이 중위중심지 육성을 위해서는 발전거점으로서의 중심지 기능 강화에 보다 초점을 두고 추진되어야 할 것이다. 이와 관련해서는 두 가지 접근방법이 고려될 수 있다. 하나는 중위중심지가 담당해야 할 필수서비스 공급기능 중에 결핍된 기능들을 찾아내어 적절히 배치하는 서비스공급 정책이다. 다른 한 가지는 경쟁력을 갖추고 어느 정도 개발거점 역할을 하는 중위중심지 자체를 육성하는 방법이다. 전자의 예로 독일의 공간정비정책(Raumordungspolitik)을 들 수 있고, 후자의 예는 2005년부터 실시해온 프랑스의 탁월한 농촌거점(pole d’exellence rurale) 육성정책을 꼽을 수 있다. 한편 프랑스의 탁월한 농촌거점육성정책은 최근까지 379개 거점지역을 선정하여 자연 문화 관광 자원의 개발, 서비스제공 및 인구유인, 바이오 자원의 가치 활용, 다양한 산업부문을 위한 기술 혁신 등 경쟁력 강화를 위한 예산 지원을 실시하였다. 이를 통해 육성되는 중심지가 지역발전의 거점이 되어 고용과 혁신을 창출하는 기능을 수행하도록 하는 목표로 추진되었다. 탁월한 농촌거점은 그 성격 상 지역의 고차중심지 기능보다는 중위중심지적 기능을 수행할 것으로 추측된다. 높아진 경쟁력을 바탕으로 인구를 유인하고, 또 그만큼 고차서비스기능에 대한 적정 수요기반을 확보할 수 있을 것으로 기대된다. 이 과정에서 자연스럽게 중위중심지가 수행해야 할 고차서비스 공급도 늘어날 수 있을 것으로 예상해볼 수 있다. 그리고 중심지가 가지는 2가지 기능, 발전거점으로서의 중심지와 서비스공급 거점으로서의 중심지를 분리해서 접근할 필요가 있다. 발전거점으로서의 중심지 육성은 경쟁 잠재력, 집적 경제적 고려가 필요하므로 광역 단위에서 소수 중심지를 선택해서 집중 육성하는 전략이 필요하다. 이에 반해 서비스공급거점으로서의 중심지 육성 전략은 수요자 접근성을 우선적으로 고려하여 육성하는 방향으로 이루어져야 한다. 영국 잉글랜드에서 지역차원의 공간계획은 지금 정부가 2010년 등장하기 전에 만들어진 계획으로 지금은 계획수립 주체였던 지역의회 등의 기구가 폐지되었다. 여기서는 영국 잉글랜드의 농촌개발정책이 구체적으로 어떻게 전개되고 있는지 파악하기 위하여 종전에 각 지역이 작성한 지역공간전략(RSS)을 살펴보는 것이 효과적이다. 특히 중심지체계의 발전 및 개별중심지의 활성화와 관련해서는 지역공간전략에 잘 드러나 있다고 할 수 있다. 여기서는 West Midlands의 지역공간전략(2008)을 사례로 농촌개발정책들을 살펴보았다. West Midland 지역공간전략에는 농촌개발과 관련해서 농촌재생지역(Rural Regeneration Zone), Market Town 그리고 농촌서비스공급 등 세 부분으로 나누어 정책이 수립되어 있다. 이 가운데 농촌지역 중심지 육성과 관련한 공간정책과 직접 관련이 되는 정책은 농촌재생지역과 마켓타운 분야이다. 농촌재생지역 정책은 지역 내에서 상대적으로 더 낙후된 농촌지역에 대해 우선적 투자를 유도하기 위해 실시하는 일종의 특정 지역 정책이다. 지역공간전략에는 심각한 어려움에 처한 마켓타운에 대한 정책방향도 기술되어 있다. 우선 지역공간전략은 마켓타운이 농촌재생을 위한 거점이란 점을 분명히 하고 있다. 왜냐하면 전통적으로 마켓타운은 농촌주민들에 있어서 필요한 생활서비스를 공급해주고 동시에 주거 고용 직업훈련 여가활동의 기회를 제공하는 장소이기 때문이다. 따라서 각 기초자치단체가 계획을 세울 때 마켓타운들이 다음과 같은 속성을 유지할 수 있도록 상세한 부문 계획을 수립해야 한다고 명시하고 있다. 아울러 마켓타운 개발 계획을 수립할 때, 배후지역 및 다른 서비스중심지와의 상호관계를 고려해서 개발방향을 설정하고 추진해야 한다는 점도 명시하고 있다. 다시 말해, 비록 기초자치단체가 수립하는 계획이지만, 광역적 차원의 중심지체계를 고려해서 계획을 수립할 것을 요구하고 있다. 그리고 마켓타운의 인구규모를 1만 명에서 2만5천명이하인 마켓타운과 2천명에서 1만 명 미만인 마켓타운 등 2계층의 마켓타운 시설배치 기준을 적용하고 있다. 이러한 프로그램 성격 상 다음과 같은 방식으로 추진된다. 우선 이해관계자들이 모여 자발적 조직체(partnership)를 결성하고, 이 조직체는 자신들의 타운에 대한 현황분석과 비전설정, 이를 바탕으로 한 실천계획(action plan)을 스스로 마련한다. 이후 다양한 공공 및 민간기관으로부터 재원을 조달받아 실천계획을 이행하는 형태로 진행된다. 그렇지만 가장 중요한 재원은 전원청과 지역발전청(Regional Development Agency, RDA)에서 지원하는 각종 농어촌발전프로그램들이다. 이외에도 자선단체의 지원, 복금기금의 지원도 중요한 재원의 하나로 활용되고 있다. 전원청은 2004년까지 235개 마켓타운 파트너십을 선정하여 지원하였다. 전원청은 일부 자금지원도 하지만, 기본적으로 MTI 조직과 운영에 필요한 정보제공 및 자문 역할을 담당하는 선에서 지원을 해왔다. 그래서 모든 MTI들은 스스로 자생력을 키우면서 실행계획을 실천해야 하는 구조이다. 이로 인해 다수의 MTI가 일시적으로 조직, 운영되다가 해체되는 사례도 많다. 다음으로 독일의 중심지활성화 정책은 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째 독일의 경우 모든 개발정책이 그러하듯이 중심지활성화 정책도 철저히 계획에 기반하여 이루어진다. 사실 공간정비계획 자체가 중심지활성화 정책이라고 해도 과언이 아니다. 공간정비계획은 위계별 중심지의 선정, 선정된 중심지가 수행해야 할 역할, 그리고 역할 수행에 필요한 공공서비스 시설의 내용과 수준 등 상세한 내용을 수록하고 있다. 이는 독일 계획제도와 개발정책이 처음부터 그리고 철저하게 계획에 의한 통제, 선계획 후개발 체제라는 계획철학에 기반하고 있는 것과 관련이 있다. 둘째, 비록 최근 중심지의 두 가지 기능 중에 발전거점 기능 측면이 좀더 부각되고는 있지만, 중심지의 가장 중요한 역할은 여전히 서비스공급 중심지로서의 기능에 두고 있다. 동등한 삶의 기회라는 헌법적 이상을 구현하는 수단이 중심지에 있기 때문이다. 셋째, 그렇지만 여건 변화에 맞춰 최근 중심지 계층을 조정하거나 지역간 협력을 통해 효율적 중심지 체계의 구현에 역점을 두는 전략적 조정이 이루어지고 있다. 독일의 경우도 전반적으로 인구감소, 수요자의 도달범위 체계 변화 등으로 공공시설의 공급에 있어서 효율성 문제가 부각되었다. 특히 다수의 게마인데는 자체 인구가 매우 적어 시설 유지에 필요한 최소 수요치를 만족할 수 없게 되었다. 원래 독일은 이 문제를 해결하기 위해 오래전부터 행정구역 통합을 추진해왔지만, 통합성과를 기대만큼 올리지 못했고, 더구나 통합된 게마인데조차도 적정 규모의 인구에 미달한 경우도 많았다(안영진, 2013). 이러한 상황에서 공급의 경제성을 확보하면서 다른 한편으로 불필요한 서비스시설 설치 경쟁을 줄일 수 있는 다양한 형태의 자치체간 협력 방안들이 추진되고 있다. 하위중심지를 대상으로 하여 자치체간 협력의 형태는 중심지들간 기능 분담 방식, 혹은 게마인데 연합을 통한 중심지 확정, 공급대상 배후권역의 조정 등 다양한 형태로 이루어지고 있다. 이런 협력들은 게마인데간 공간정비 계약, 공동 토지이용계획 수립 등의 수단을 통해 추진되고 있다. 한편 고위중심지와 중위중심지 수준에서는 공간정비계획 차원에서 협력적 중심지를 확정하고 협력해야할 중심지의 명칭과 범위를 정한다. 이때 해당 자치단체들을 대상으로 계획계약을 맺고 협력을 추진하게 된다. 셋째, 농촌지역 중심지계층상 중위중심지 육성이다. 이와 관련해서는 두 가지 접근방법이 고려될 수 있다. 하나는 중위중심지가 담당해야 할 필수서비스 공급기능 중에 결핍된 기능들을 찾아내어 적절히 배치하는 서비스공급 정책이다. 다른 한 가지는 경쟁력을 갖추고 어느 정도 개발거점 역할을 하는 중위중심지 자체를 육성하는 방법이다. 전자의 예로 독일의 공간정비정책(Raumordungspolitik)을 들 수 있고, 후자의 예는 2005년부터 실시해온 프랑스의 탁월한 농촌거점(pole d’exellence rurale) 육성정책을 꼽을 수 있다. 독일의 공간정비정책에 따르면, ‘어디서나 균등한 삶의 기회 제공’이라는 기치 아래, 중심지 자체 인구 20,000명, 중심세력권 인구규모 30,000명~35,000명의 중위중심지를 이동시간 60분 이내에 배치하는 것을 목표로 삼고 있다. 이 중위중심지들이 하위중심지 배후권역 내에서 제공받을 수 없는 다양한 그러면서도 양질의 서비스시설을 보유할 수 있도록 주정부 차원에서 공간계획을 세우고 이를 실천하고 있다. 이 계획과 실천은 1960년대부터 시작되어 부분적 내용수정은 이루어졌지만 기본 틀을 현재에도 지속되고 있다. 우리나라 농촌지역 정주체계를 분석한 결과, 정책제언을 다음과 같이 세 가지로 정리하였다. 첫째, 농촌인구 감소현상에 대응하는 선별적인 중심지 육성이다. 향후 인구감소기에 처한 농촌지역 정주체계에 대한 정책방향이 종전과 같이 상당수의 일반 읍ㆍ면소재지를 육성하는 정책에서 일정기준 이상에 해당하는 선별적인 정책이 필요하다. 이는 영국 잉글랜드의 마켓타운이나 독일의 하위중심지 육성 기준을 참조할 필요가 있을 것이다. 또한 우리나라 시ㆍ군청이 소재한 소규모 중심지들은 일제 강점기 대대적인 행정구역 개편 후 지속된 중심지들로 대체로 그 기능은 약화되었지만 아직도 중심기능을 유지하고 있어 이들도 독일의 중위중심지나 하위중심지 수준과 비교 검토해 차별적인 육성정책을 검토할 필요가 있다. 둘째, 지역행복생활권 내 중심지간 연계협력 강화이다. 사례지역으로 본 우리나라 통행연계구조는 자체 시·군내에서 중심지와 주변지역으로 연결되는 구조가 일반적이며, 일부 시·군에서는 중심지 외에 부중심지가 나타나기도 하는데, 이는 결국 이들 시·군 중심지 및 부중심지의 역할이 아직도 매우 크고 중요함을 암시하는 것이라 하겠다.