이민정책의 국제비교

제2차 세계대전 이후 경제성장으로 노동력 부족을 경험하면서 독일, 프랑스 등과 마찬가지로 유럽의 다른 국가들로부터 노동력을 받아들이기 시작했다. 유럽 출신자에 대한 개방적인 이민정책의 결과 이민자 규모가 점차 증가하게 되었고, 1960년대말 이후 취업 목적의 이민자에 대해 부정적인 여론이 형성된다. 1970년대 오일쇼크에 따른 경기침체 이후 노동조합은 취업이민자 유입에 대해 더욱 부정적으로 변한다. 이렇듯 경제상황에 따라 취업이민에 대한 입장은 바뀌었지만 제2차 세계대전 이후 적극적으로 난민을 수용하는 이민정책 기조는 유지되고 있다. 1990년대 중반부터는 유럽연합(EU) 출신자들의 자유로운 역내 이동이 허용되면서 스웨덴의 노동시장이 개방된다. 1990년대 후반 스웨덴 경제가 회복되고 인구감소나 인구구조 변화에 관한 논의가 지속되면서, 2008년 스웨덴 정부는 비EU회원국 출신자에 대해서도 노동시장을 상당 부분 개방하게 된다. 합법화가 취업활동을 위한 합법적 절차를 거치지 않고 일하고 있는 외국인을 합법적인 외국인력으로 전환시켜서 관리하기 위한 정책수단이라면, 정부가 도입단계부터 개입하여 국내 노동시장 수요를 반영하여 외국인력을 체계적으로 도입․관리하기 위한 대표적인 정책수단으로 쿼터제가 있다. 1990년 Martelli법 제정과 함께 연도별 쿼터 지정에 대한 논의가 진척되었는데 1998년 Turco-Napolitano법은 쿼터제를 외국인력 관리 시스템의 가장 중요한 정책적 수단으로 지정하였다. 2002년 Bossi-Fini법에서는 입국과 고용계약 가능성과의 연계를 강화하였으며 장기체류보다는 계절노동자 같은 단기체류 외국인력 도입에 중점을 두었다. 또한 일종의 노동시장 테스트라고 볼 수 있는 외국인근로자에 대한 수요테스트를 추가하였다. 즉, 고용사무소(employment office)를 통해 구인공고를 내고 20일 동안 이에 대한 응답이 없다면 지방정부가 신규 비EU국가출신 노동자 입국을 허가한다. 이민자(또는 외국인)의 쟁점에 대한 여러 접근방법 중에서 국제인권조약에 대한 정리도 필요하다. 외국인이라는 이슈 자체가 국제이주라는 국가간의 이동을 전제로 하므로, 다른 국가에서 이 문제를 어떻게 바라보는가, 특히 국가들이 모여서 결성한 국제조직에서 이민자 내지 이주노동을 어떻게 바라보는가를 염두에 둘 필요가 있다. 국제연합(UN), 국제노동기구(ILO), 유럽연합(EU) 등을 비롯한 국제조직은 외국인(또는 외국인근로자)에 대한 다양한 국제인권조약을 발전시켜왔다. 이민정책 또는 이민법의 거의 모든 쟁점들은 개별국가의 주권과 외국인의 권리가 충돌하는데, 국제인권법의 관점에서 이민법의 쟁점을 바라보고자 한다. 국제인권법은 외국인의 권리만을 우선할 것이라는 선입관을 가질 수도 있으나, 그럴 수 없는 사정도 존재한다. 관련 조약이 외국인의 인권만을 앞세울 경우에는, 개별국가(고용국 내지 체류국)가 비준을 하지 않음으로써 국제법상의 의무를 피할 수 있기 때문이다. 세계 제2차대전 직후부터 이민자의 지위에 관한 적지않은 국제인권조약이 등장하였다. 세계인권선언(1948), ILO 제49호 이주노동자협약(1949), 국제인권 규약들(자유권 규약과 사회권 규약, 1966), ILO 제143호 이주노동자보충협약(1975), 국제연합 외국인인권선언(1985), 국제연합 이주권리협약(1990) 등이 이민자에 관한 주요한 국제인권조약이다. 이상과 같은 조사를 하는 과정에서 빠뜨릴 수 없는 것은 국내법적 효력의 문제이다. 국제적인 흐름과는 별개로 국내법적 효력이 논의되어야 한다. 그것은 국내법에 의해 체결공포된 조약이 국내법적인 효력이 있다는 일반적 법리에 입각하여 한국이 비준했는지 여부 등이 아울러 검토되어야 한다. 위의 ILO 이주노동자협약(1949년), 이주노동자보충협약(1975년)과 국제연합의 이주권리협약(1990년)은 한국이 비준하지 않았기 때문에 직접적인 규율을 받는 것은 아니다. 그렇지만, 한국이 비준한 국제연합의 사회권 규약과 자유권 규약은 국내법적인 효력이 있으므로, 정책당국자들과 관련 전문가들은 이점을 경시해서는 안된다. 이 과정에서 외국인은 법적으로 독립된 지위를 갖게 되었으며, 인권의 보장을 위한 세계적인 움직임이 벌어졌다. 2차대전 이후에 만들어진 국제연합(UN)도 그 헌장 제1조에서 “모든 사람의 인권과 기본적 자유를 존중하도록 조장, 장려하기 위하여 국제협력을 달성하는 것”이 UN의 기본목적의 하나임을 천명하였다. 또한 제9장의 ‘경제적 및 사회적 국제협력’의 장에서 “사람의 평등권 및 자결원칙의 존중에 기초한 국가 간의 평화롭고 우호적인 관계에 필요한 안정과 복지의 조건을 창조하기 위하여” 국제연합은 “인종, 성별, 언어 또는 종교에 관한 차별이 없는 모든 사람을 위한 인권 및 기본적 자유의 보편적 존중과 준수” 등을 촉진하도록 하고 있다(헌장 제55조 c). 외국인의 지위에 대해서는 국적에 의한 차별이 금지되는지 여부가 핵심이라고 할 수 있는데, 뒤에 보는 바와 같이 국제연합에서 제정된 자유권 규약과 사회권 규약에 의해서 국적에 의한 차별도 금지되게 되었다. 모든 사람의 인권과 기본적 자유를 존중한다는 정신이 구체화된 것이다. 자유권 규약은 비국적자에 대한 규정의 적용이라는 측면에서 세계인권선언(UDHR)에 비해 더 정확하다. 제2조 1항은 어떠한 종류의 차별없이 자유권 규약에서 인정된 권리를 모든 개인들(all individuals)에게 보장하고 있다. 즉, “이 규약의 각 당사국은 이 규약에서 선언된 권리들이 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신(national or social origin), 재산, 출생 또는 기타의 지위(other status)와 같은(such as) 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되도록 보장할 것을 약속한다.” 자유권규약위원회는 자유권 규약을 이행하는 책임을 맡은 기관인데, 규약에서의 외국인의 지위에 대한 1986년 7월 22일의 일반 논평(15/22)에서, 규약에서 정한 권리들은 일반적으로, 상호주의와 관계없이 그(그녀)의 국적이나 무국적 여부에 관계없이 모든 사람에게 적용된다고 한다. 사회권 규약도 균등대우원칙에 대해 비슷한 규정을 두고 있다. 사회권 규약은 제2조 1항에서 “이 규약의 각 당사국은 자국의 영토내에 있으며, 그 관할권하에 있는 모든 개인에 대하여 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 지위에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 이 규약에서 인정되는 권리들을 존중하고 확보할 것을 약속한다”라고 하고 있다. 한편, 자유권 규약(ICCPR) 제13조는 유일하게 외국인에게만 적용되는 규정이다. “합법적으로 이 규약의 당사국 내에 있는 외국인(alien)은, 법률에 따라 이루어진 결정에 의해서만 그 영역으로부터 추방될 수 있으며, 또한 국가안보상 불가피하게 요구되는 경우를 제외하고는 자기의 추방에 반대하는 이유를 제시할 수 있고 또한 권한 있는 당국 또는 동 당국에 의해 특별히 지명된 사람에 의하여 자기의 사안이 심사되는 것이 인정되며, 또한 이를 위하여 그 당국 또는 사람 앞에서 그를 대리하는 것이 인정되어야 한다.”고 하고 있다.