한반도 평화통일 어떻게 만들 것인가 제네바 합의 이후 20년의 교훈과 과제

김대중 정부의 ‘햇볕정책’의 기본 구상은 북한이 체제에 대한 불안 없이 변화를 모색할 수 있도록 환경을 조성하기 위해서는 ‘포용’을 통해 북한 변화를 유도해야 하며, 이를 통해 남북관계를 개선하고 궁극적으로는 평화통일 기반을 조성하겠다는 정책이었다. 그러나 2000년 3월의 베를린 선언은 상호주의의 포기를 의미하였다. 결과적으로 김대중 정부시기 남북관계에서 성과가 두드러진 부분은 대북지원과 남북경협이었다. ‘햇볕정책’이 수용한 ‘포용’(engagement)은 상응하는 관계를 확장시켜 나간다는데 그 본질이 있었으나, ‘껴안기’(embracement)로 나타났다. ‘햇볕정책’은 한국의 대북정책에서 수용한 신기능주의적 접근을 기능주의적 접근으로 회귀한 것으로 평가할 수 있다. 이론적 측면에서 노무현 정부의 정책도 기본적으로는 기능주의적 접근으로 볼 수 있다. 그러나 기술적·경제적인 비정치적 영역의 경험을 정치적·군사적 영역으로 의도적으로 확장시키려 구상했다는 점에서는 신기능주의적 접근을 가미한 것으로 평가 된다. 정전체제하의 군사적 대치와 간헐적 충돌은 수시로 남북간 합의를 물거품으로 만들었다. 개성공단이라는 남북협력의 물적 토대마저도 군사적 긴장상황은 너무 쉽게 허물어뜨릴 수 있다. 군사적 대결상황의 파생물인 북핵문제 역시 제도화를 가로막은 중대요인이다. 남북의 의미있는 합의들도 매번 북핵상황 악화 때문에 순탄한 이행을 완성하지 못했다. 분단체제하의 정치적 대결 역시 남북의 합의서를 순탄하게 이행 못하게 하는 구조이다. 정상회담의 합의문마저도 남북의 정치적 갈등하에서는 휴지조각이 되어버렸다. 정치적 대결은 남북대결에 그치지 않고 각각의 내부에 남북관계를 둘러싼 상호 적대와 갈등이 증폭된다. 대북정책을 둘러싼 우리 사회의 남남갈등은 그래서 남북관계의 진전과 제도화를 막는 우리 내부의 장애요인이다. 결국 군사적 대치상황과 정치적 대결 상황의 근본적 개선이나 해결 없이는 경제협력의 고도화나 남북합의의 문서화와 법제화에도 불구하고 남북관계의 안정성을 담보하는 제도화는 불가능하다. 한반도가 갈등의 씨앗을 배태하고 있음은 바로 정전체제라는 군사적 대치 상황이 극적으로 입증한다. 남북은 전쟁을 공식종료하지 않고 일시 중단하고 있는 상태이고 따라서 정전체제하에서는 하시라도 군사적 충돌이 발생하고 국지전이 재개될 수 있다. 간헐적으로 반복되는 남북의 군사적 충돌과 북의 도발 역시 정전체제의 불안정성에서 비롯된다. 서해교전과 연평해전, 천안함 사태와 연평도 포격 등은 사실상 전투행 위였다. 남북이 항구적인 평화체제를 정착시키지 못하고 전투를 일시중지하고 있음으로써 한반도 정전체제는 그 자체로 남북관계의 갈등의 구조적 토대인 셈이다. 김대중 정부 시기부터 이른바 ‘정경분리’ 원칙을 내세워 정치군사적 갈등과 상관없이 경제협력은 지속적으로 일관되게 진행될 수 있도록 노력했지만 결국은 군사적 긴장과 충돌은 남북관계를 교착시키고 경제협력을 방해할 수밖에 없었다. 2013년 봄의 개성공단 중단 사태가 극적으로 입증하는 것이다. 정전체제하에서 정경분리는 사실상 불가능함을 깨닫게 한 셈이다. 결국 정전체제의 군사적 대치라는 구조는 남북관계의 진전을 가로막는 구조적 장애물인 것이다. 탈냉전 이후 남북관계가 화해협력의 계기를 마련했지만 지금까지 우여곡절의 남북관계를 보일 수밖에 없는 가장 근본적 문제점은 바로 여기에서 비롯된다. 즉 분단체제의 속성상 힘의 우열관계는 우위의 체제가 상대방을 흡수하려 하고 열세의 체제는 안간힘을 다해 체제를 유지하려는 근본속성을 가질 수밖에 없기 때문에 남북관계는 티격태격 우여곡절의 힘겨루기에서 벗어나기 힘든 것이다. 북한에게 남북기본합의서는 사회주의 붕괴 이후 체제위기를 맞아 어떻게든 자신의 체제를 흡수통일로부터 지켜내려는 전략적 발로였고 반대로 남한에게 기본합의서는 화해협력을 내세워 북한을 변화시켜 남한과 동일한 체제로 흡수하기 위한 전략을 숨기고 있었던 것이 사실이다. 김대중 정부의 대북포용정책도 힘의 우열관계에서 보면 근본적으로는 화해협력과 평화공존을 내세우지만 궁극적 목표는 북한을 개혁개방으로 이끌고 옷을 벗겨서 궁극적으로 한국 주도의 평화통일을 이루려는 것임을 부인하기 힘들다. 힘에서 밀리는 북한은 ‘우리민족끼리’와 ‘민족공조’를 내세우지만 이 역시 전략적 의도는 한국으로부터 얻을 것은 얻되 북한체제를 위험하게 하는 체제영향력을 최대한 차단하면서 남측의 흡수통일 공세를 막아냄으로써 체제를 유지하려는 것이었다. 남북관계를 규율하는 남한의 법률로는 남북관계발전에 관한 법률, 남북교류협력에 관한 법률과 그 시행법령, 남북협력기금법과 그 시행법령, 형법과 국가보안법, 북한이 탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률, 남북 이산가족 생사확인 및 교류촉진에 관한 법률, 남북주민 사이의 가족관계와 상속 등에 관한 특례법 등을 들 수 있다. 이러한 법률들은 그 인적 범위를 북한이탈주민으로 제한하거나, 장소적 범위를 남한으로 제한하거나, 사항적 범위를 가족관계 또는 상속 등으로 제한하는 등 그 규율 대상을 다양하게 규정하고 있다. 그러나 모두 남북관계에서 비롯되는 다양한 법률관계를 규율하고 있다는 점에서 공통점을 가진다. 이들 법률들은 남북관계에서 발생하는 구체적인 사안의 성격에 따라서 그 적용범위를 달리하게 된다. 즉, 남북한특수관계론에 따라 북한이 불법단체 또는 반국가단체로 활동하는 규범영역에서는 형법과 국가보안법이 적용될 것이고, 평화통일을 위한 대화와 협력의 상대방으로 활동하는 규범영역에서는 남북교류협력에 관한 법률 등이 적용될 것이다. 1990년 제정된 남북교류협력에 관한 법률은 남북한의 상호교류와 협력을 촉진하고, 한반도의 평화와 통일에 기여함을 목적으로 하고 있다. 이 법률을 제정한 것은 그 동안 정치적 통치행위로 다루어 왔던 남북관계를 법치주의적 틀로 끌어들여 규율함으로써 북한을 교류협력의 상대방으로 인정하고 남북교류협력에 대한 개인의 권리를 보장하였다는 점에서 큰 의미가 있다. 이 법률은 국가기관이 아닌 민간분야에서의 교류협력을 규율하기 위하여 제정되었다. 그 동안 남북교류협력을 뒷받침하는 법제도적 장치로서 큰 기능을 하였으며, 남북관계의 변화를 반영하여 수차례 개정을 통하여 남북교류협력의 절차가 개선되었다. 이 법률이 남북관계를 구체적으로 규율함에 있어서 국가보안법과 관계가 중요하다. 북한이 반국가단체로서 활동하면서도 교류협력을 추진하고 있는 현실에서 남북관계를 규율하는 법률적용에 대한 규범적 기준이 필요하므로 이들 법률의 적용범위와 효력을 명확하게 할 필요가 있다. 헌법재판소는 국가보안법과 남북교류협력에 관한 법률의 관계에 대하여 양 법률은 상호 그 입법목적과 규제 대상을 달리 하는 것이라고 하였다. 남북한은 2000년 6월 최초로 남북한 정상회담을 개최하고 6.15남북공동선언을 발표하였고, 이에 기초하여 남북교류협력을 확대하고, 그 과정에서 각종 남북합의서를 체결하였다. 2007년 10월 4일에는 남북한이 제2차 정상회담을 개최하고 10.4남북공동선언을 발표하여 6.15남북공동선언의 정신을 재확인하였다. 남북기본합의서와 남북정상회담의 결과로서 발표된 남북공동선언은 남북관계의 발전에 있어서 정치적으로 매우 중요한 의미가 있다고 할 것이다. 그러나 규범적인 측면에서는 법률적 구속력을 갖는 조약으로서의 성격을 인정하기 어려워 그 이행은 물론 이행위반에 대하여 아무런 법적 조치를 취할 수 없는 한계를 가진다. 남북기본합의서 이외에 남북교류협력에 있어서 중요한 의미를 갖는 것은 이른바 ‘조약’으로서의 법적 효력이 인정되는 남북합의서라고 할 수 있다. 이러한 남북합의서에는 남북한이 각각 발효에 필요한 절차를 경료하여 문본을 교환함으로써 발효 중인 남북간 투자보장, 이중과세방지, 청산결제, 상사분쟁해결절차 등 4개 경협합의서와 그에 대한 후속조치로 체결된 ‘개성·금강산지구 출입·체류합의서’ 등 9개 후속합의서가 있다.