「안전 관련 종합정책연구」성과토론회 개최

한편 최근 재난의 특징은 복합재난으로 요약할 수 있다. 복합재난은 위험이 상승, 연계적 관계를 유지하는 상태에서 촉발된 사고가 재난화하여 인적ㆍ물적 및 기타 손실을 야기하는 것으로 불확실성과 동시다발성의 특징을 갖고 있다. 화재, 태풍, 지진 등 단순 재난에 머무르지 않고 복합화, 대형화 되어가는 추세이며 변화가 심화되고 있다. 재난의 복합화로 인해 재난 피해의 파급에 대한 예측이 곤란하고 의외의 요인으로 발생하게 되는 예방의 사각지대가 생긴다. 조기대응과 적극적 대응에서 한계가 있으며 재난 유형에 따른 재난 대응 기관별 분산대응으로는 한계를 노출시킬 수밖에 없으며 복구시 조직 및 인력과 비용이 대규모로 소요되는 실정이다. 복합재난의 효율적인 예방, 대비, 대응을 위해서는 재난의 라이프 사이클과 재난의 유형을 포괄할 수 있는 종합적이고 전문화된 국가적 시스템과 조직의 구축이 필수적이다. 우리나라 재난관리체계 정립은 지난 2003년 2월 18일 발생한 대구지하철참사로 192명 사망한 것이 계기가 되었습니다. 당시 안전관리와 구조체계의 혼선 등이 문제가 되어 그해 3월 범정부차원에서 “국가재난관리체계 개선 시스템 기획단”이 구성되고 약 1년 간의 활동으로 “국가재난방지종합대책”을 마련하였으며, 재난및안전관리기본법이 제정되고 이를 총괄하는 “소방방재청”이 신설되었습니다. 각종 재난 유형별 매뉴얼 약 300건이 NSC 주관으로 만들어 졌으며, 국가재난관리체계 작동과 매뉴얼에 대한 실행력 확보를 위해 매년 "안전한국훈련"이 실시되어 왔습니다. 해상에서의 재난관리와 관련 수색구조체계는 1993년 10월 10일 서해훼리호 사고(292명 사망)를 계기로 “국제수색구조협약”을 수용, 동 협약체계와 우리나라 실정에 맞게 수난구호법을 전부 개정하여 해양구조 총괄을 해양경찰청으로 일원화 하는 등 수색구조체계을 마련하게 되었으며, 재난 및 안전관리기본법과 연계가 되도록 관련 조문이 축조되어 그 수색구조체계가 오늘날까지 이어져 왔습니다. 이러한 논의에서 보면 정부의 국가안전처안은 정부조직의 정합성 관점에서 문제가 된다. 국가안전처는 안전정책을 담당하고, 구체적인 상황에서 대국민 위기관리 서비스를 제공하는 전형적인 생산조직, 계선조직이다. 정부조직의 정합성의 관점에서 보면 구체적인 대국민 서비스를 제공하는 생산적 기능을 수행하는 조직은 계선조직으로서 부조직으로 설치하는 것이 바람직할 수 있다. 특히 대통령이 중심이 되어 국정이 운영되고 있는 우리나라에서 국무총리는 참모적 기능을 수행한다고 할 수 있으므로 국무총리 소속으로 설치되는 기관은 참모적 조직의 성격을 갖는 것이 바람직하다. 만일 계선조직이 국무총리 소속으로 설치되면 대통령의 직접적 관여가 약화될 것이다. 이러한 문제를 완화하기 위해 국가안전처의 장에게 국무위원으로서의 장관의 지위를 부여하여 대통령의 직접적 관여의 가능성을 열어두었다. 그러나 이 또한 다른 국무총리 소속의 처들과 상이하여 정부조직의 정합성을 저해하는 문제가 있다. 따라서 실제 국가안전처안이 실현되더라도 과학기술처가 과학기술부로 변화된 것과 같이 장기적으로는 조직 변화가 필요할 것이다. 국민안전처의 주 기능 중의 하나가 국가 전체 안전의 총괄조정기능이라고 하고 있는데, 이점이 과거의 예로 보거나 향후 예상을 해보아도 할 수도 없고, 하기도 어려운 일을 기능으로 부여한 것이 아닌지 검토가 필요하다. 무엇보다도 이점은 책임과 권한의 일치라는 안전의 제1기본원칙에 위배되며, 원칙에 맞지 않는 조직이나 기능은 결국 제대로 작동하지 않거나 효과를 발휘하기 어렵기 때문이다. 이러한 관점에서 국민안전처는 두 가지의 문제점이 발생할 수 있으며, 향후 이를 어떻게 조화롭게 풀어야 할지 숙제일 것으로 보인다. 하나는 재난대응현장조직으로의 일원화가 필요하며, 이는 상층부로 갈수록 조직의 일원화 및 단순화가 필요한데 국민안전처는 상층부로 갈수록 재난관리 입장에서 보면 조직이 분산되거나 비대해지는 문제가 있다. 이러한 조직 구조에서는 재난 발생 시 보고체계에 혼선과 지연이 발생하거나 의사 결정이 지연되는 치명적인 결함을 가져오기 쉽다. 지자체와의 협력체계 등은 응급구조와 대응이 끝난 이후 후속단계 및 복구단계에서 필요한 사항이므로 현재와 같이 비상대응조직으로서 국민안전처가 상시적으로 운영될 필요가 있는지도 지속적으로 검토가 필요하다. 지방의 소방조직은 광역자치단체 소속으로 지방직 소방공무원으로 구성되는 반면, 지방의 해양안전 조직은 특별지방행정기관의 형태로 국가직 해양경찰공무원으로 구성되어 있다는 것이다. 이러한 이질성의 문제는 소방 기능과 해양 기능을 모두 본부 조직화하는 국가안전처안의 경우 문제될 가능성이 높다. 이에 대해 별도의 특별지방행정기관을 두는 방안, 소방과 해양경찰의 이원적 구조를 유지하는 방안, 통합을 통해 일원적 구조를 실현하는 방안 등으로 구분할 수 있다. 별도의 기관을 두는 경우 소방 조직과 해양안전 조직과의 기능 중복이나 갈등의 문제가 발생할 수 있을 것이다. 소방과 해양경찰의 이원적 구조를 유지하는 경우에는 정부조직의 정합성 차원의 문제와 소방직의 국가직화 요구 등이 강화될 가능성이 있다. 마지막으로 일원적 구조를 실현하는 경우에는 모두 국가직화하거나 모두 지방직화하는 경우가 가능한데, 전자의 경우 지방 사무로 정착된 소방 기능을 국가직화하면 지방자치단체의 반발의 가능성, 지방화의 경향에 역행하는 문제가 나타날 수 있고, 후자의 경우 해양안전 기능의 지방직화로 인해 기존 해양경찰 공무원들의 적극적인 반발이 예상되는 문제가 있을 것이다. 이동현(2014)에 의하면 기존에 해양수산부와 해경은 갈등이 만연하였다. 해상교통관제센터 업무나 해적 대응 등의 여러 사안에서 갈등이 나타났다. 해양경찰청은 해양수산부의 외청으로 해양수산부의 지휘감독 하에 있지만, 해양경찰청은 수사기관으로서 해양수산부 공무원은 주요 수사 대상이다. 상호 협조나 위계질서가 제대로 이루어지기 어려운 구조이다. 또한 해양경찰청 내부에서도 사고 시 책임을 지는 안전 업무보다는 체포, 조사, 구속까지 가능한 수사 업무를 선호하는 경향이 뚜렷하다. 그는 선박 관리 업무의 경우 인허가, 운항 관리, 선박 검사 등을 외항, 여객선, 화물선에 따라 여러 기관이 관여하고 있고, 해양 안전의 경우에도 예방과 사고 대응, 수습, 사고 조사와 분석 등에 있어 여러 기관이 관여하는데 이 모든 업무를 국가안전처가 수행하는 것은 불가능하다고 주장한다. 특히 해양 안전에서의 직접적 대응과 정책 수립 기능까지 모두 수행하는 것은 적절하지 않다고 보았다. 송용선(2013)에 의하면 소방방재청의 인적 구성은 특정직 소방공무원, 일반직 방재공무원 등의 이질적이고 배타적 직렬이 공존하고, 상호 융합이나 협력보다는 첨예한 대립과 갈등의 부정적 현상이 만연하며, 일반직 중심으로 운영되면서 예산이나 인사, 기획, 감찰 등의 주요 보직을 일반직이 독점하는 현상이 나타나며, 예방중심의 예산편성으로 소방예산이 매우 부족하여 소방공무원들의 소외감, 사기 저하, 무력감, 불만 등이 극에 달한 것으로 보았다. 또한 소방의 기능이 재난관리의 핵심일 뿐 아니라 국민의 일상생활의 불편함에 이르기까지 소방이 담당하는 영역이 매우 넓어졌고, 소방 관련 국가 사무가 증가하는 등 소방사무가 국가사무화되는 경향이 뚜렷하다고 보았다. 소방공무원의 사기진작이 필요하고 소방조직의 법제적 특성, 업무적 특성, 조직 문화적 특성이 분명하고, 소방과 방재의 산업, 학문적 발전을 위해서는 양 분야의 독립이 필요하다고 보았다. 이러한 관점에서 소방청으로의 독립기관화를 주장한다.