자치경찰제 도입 대토론회 자치경찰제 도입원칙과 바람직한 정책방향

프랑스 자치경찰 역사는 구체제(L'ancien régime)까지 거슬러 올라갈 수 있는데, 중세 강력한 전제완정과 대비되는 자유시의 주권(la souveraineté des communes libres)이 제도적으로 표현된 것 중의 하나가 자치경찰제였다. 프랑스 대혁명(La révolution francaise)을 통해 구체제의 중앙집권적 제도를 분리 및 분산됨으로써, 중세적 의미의 자치경찰 개념은 사라지고 새로운 근대적 의미의 자치경찰제가 나타났다. 구체제 하에서 국제가단위에서 사법(Justice)과 미분리 상태에 있던 경찰(Police)은 1667년 최초로 경찰국장(Le lieutenant de police) 신설을 통해 이미 독자성을 갖추게 되었다면, 혁명이후에는 국가의 경찰권이 자치단체(Les corps municipaux)로 완전히 이관되었다. 1789년 12월 12일 법률에 의하면 “자치단체장(Le maire)은 경찰권의 행사에 대한 책임을 지고 시민으로 구성된 국가경비대(La garde nationale)를 돕는 임무를 수행하여야 하고, 자치단체는 "주민들이 청결, 위생, 안녕을 위한 경찰기능을 수행하여야 한다." 규정하였다. 혁명의 무질서 속에서, 자치경찰의 ‘비효율성’으로는 당시 경제난과 정치적 혼란 및 범죄증가를 극복하는데 한계가 있었다. 집정부(Directoire) 출현 이후 나폴레옹 제국의 등장과정에서 자치경찰은 점차 변질되는데, 자치경찰의 존재는 법적으로 인정받긴 했지만, 경찰부(Le ministre de la police)와 경찰장관직(Le ministere de la police)이 창설되어 경찰권 행사를 국가의 권력으로 규정하는 방향으로 경찰제도가 재편되었다. 선출직이었던 자치경찰서장을 중앙정부에서 임명하기 시작하였으며, 파리의 경우 일반 행정을 책임진 지사(Le prefet)와는 별도로 경찰지사(Le prefet de la police)직을 신설하여 파리치안을 전담토록 하였다. 제국의 몰락 이후 왕정과 공화정이 교차되는 정치적 혼란 속에서, 1838년, 1884년에 혁명기 자치경찰제의 ‘부활’ 움직임이 있었으나 경찰의 국가화(L'etatisation de la police)는 멈추질 않았다. 현재, 앞서 언급한 선진국들은 범죄의 광역화와 테러 등의 위협에 대처하기 위해 국가경찰체제를 강화하고 있다. 토론자는 2005년 ‘주요국의 자치경찰제도와 한국의 자치경찰법안 연구’라는 한국형사정책연구원 자체 보고서를 통해 8개국 경찰제도를 비교분석하면서 상대적으로 집권성이 강한 국가군은 분권화를, 분권성이 강한 국가군은 집권화를 강화하는 경향이 있다고 주장한 바 있으며, 이를 일종의 수렴(convergency) 현상이라고 칭한 바 있다. 그런데 여기서 상대적으로 자치성, 즉 분권화가 강하다고 분류된 국가들 대부분이 우리가 선진국으로 알고 있는 미국, 영국, 독일, 일본 등이다. 특히 영국과 일본의 경우 외면은 자치경찰제이나 실질적으로 국가경찰제로 운용되고 있다고 봄이 타당하며, 이들 두 국가의 치안상황은 우리보다도 낫다고 평가되고 있다 국가경찰인 경찰청은 경찰관, 왕궁호위관, 사무관, 지관, 기타 소요의 직원을 두며 직원의 임명·승인·징계 그 밖의 인사관리에 관한 사항은 국가공무원법이 정하는 바에 따르도록 하여 정원에 관한 규정은 따로 없다. 지방경찰직원의 정원은 조례로 정하나, 그중 경찰관의 정원에 대해서는 정령으로 정한 기준을 따라야 한다(동법 제57조2항). 이는 지역간 치안수준을 균등하게 맞추기 위한 최저기준으로 해석되고, 계급별로 정원기준을 둔 이유로는 지휘 운용능력과 집행력에 영향을 끼치는 계급 구성비를 통제하여 능력수준의 전국 균일성을 유지하기 위한 것이다. 2107년 현재 경찰직원의 정원은 총수 296,667명으로 경찰청 정원이 7,848명이며 288,819명이 도도부현 경찰의 정원이다. 동경경시청의 경시총감은 국가공안위원회가 도 공안위원회의 동의를 받아 내각총리대신의 승인을 얻어 임면하며(법 제90조), 도부현 경찰본부장은 국가공안위원회가 도부현 공안위원회의 동의를 받아 임면한다(법 제50조). 국가경찰은 내각총리대신 소할하에 국가공안위원회를 두고(경찰법 제4조), 국가공안위원회에 산하에 경찰청과 고등법원 관할에 따라 7개의 관구경찰국을 둔다(동법 제15조). 국가공안위원회는 법집행을 담당하는 경찰이 독선적으로 운영되거나 정치적으로 이용되는 것을 방지하기 위해서, 국민의 양식을 대표하는 자로 구성되는 합의제 관청으로, 경찰의 민주적 운영과 정치적 중립성을 확보함을 목적으로 한다. 공안위원회는 위원장 및 5인의 위원으로 구성되고(동법 제4조 제2항), 위원장은 국무대신급으로 보하며(동법 제6조), 위원의 임기는 5년으로 1회에 한해 재임가능하며(동법 제8조), 모두 내각총리대신이 국회 양원의 동의를 얻어 임면한다(동법 제7조, 제9조). 회의는 위원장과 3인의 위원이 출석하지 않으면 회의를 개회할 수 없고, 의결을 진행할 수도 없다(동법 제11조 제1항). 일본의 지방자치법 제180조의5에 따라 도도부현 경찰의 관리기관으로서 도도부현 공안위원회를 도도부현 지사의 소할 하에 의무적으로 설치·운영하고 있다. 도도부현공안위원회의 구성은 도도부 및 지정현은 5인의 위원으로, 지정현 이외의 현은 3인의 위원으로 조직된다(동법 제38조). 위원장은 위원 내에서 호선이며(제43조), 각 위원의 임기는 3년으로 2회에 한해 재임이 가능하다(제40조). 위원은 도도부현 지사가 도도부현 의회의 동의를 얻어 임면한다(제39조, 제41조). 도도부현 지사는 도도부현 공안위원회에 대하여 위원의 임면권 외의 지휘감독권을 갖지 않는데 이는 도도부현 경찰의 정치적 중립성을 보장하는데 의미를 둔 것이다. 도도부현 공안위원회는 도도부현 경찰에 대한 관리기관으로(제38조 제2항), 동경도 경시청장, 도부현 경찰본부장 및 지방경무관에 대한 임면동의권 및 지방경무관 이외의 도도부현 경찰 직원 임면에 관한 의견진술권(제49조, 제50조, 제55조 제3항), 도도부현 경찰의 비위에 대한 감찰지시권(제34조의 2) 및 징계 또는 파면권고권(제55조 제4항) 등을 행사한다. 도도부현 경찰에는 동경도 경시청과 도부현 경찰본부가 있다. 경시청에는 경시총감을 두되, 예외적으로 국가공안위원회가 동경도공안위원회의 동의를 얻어 내각총리대신의 승인을 받아 임면하고(제49조), 도부현 경찰본부에는 경찰본부장을 두되 경찰부부장은 공안위원회가 도부현 공안위원회의 동의를 얻어 임면한다(제50조). 도도부현 지사는 공안위원회를 소할하에 두고 있을 뿐이므로, 경찰의 운영에 관하여 위원회를 직접지휘·감독할 권한을 가지고 있지 않으나, 위원회의 위원 임면에 관한 권한(제39조 제1항)과, 도도부현 경찰에 관한 조례안 및 예산안의 의회제출권 및 예산집행권(제149조), 경찰서 설치권(제156조 제1항)을 통해 관여할 수 있다. 도도부현 경찰의 장인 경시총감 또는 경찰본부장은 경찰의 운영 및 집행에 대해 지휘권을 행사하며, 경시이하 경찰관에 대한 임면권을 가지는데 다만, 이 경우 도도부현 공안위원회의 의견을 청취하여야 한다.(제55조 제3항)