공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등관리제도 조사

공공갈등관리에 대한 관심은 오래되었지만 이를 주요한 문제로 파악하기 시작한 것은 2000년에 들어서이고 그러다 보니 적극적으로 대응하기 위한 입법 활동도 2003년에 들어서야 제대로 시작이 되었다. 공공갈등관리의 법제화를 위해 2005년, 2006년 등 여러 차례 정무위 법안심사소위원회에서 논의되었으나, 입법을 추진한 국무조정실과 의원들 간에 공공갈등 관리라는 용어에서부터 인식 차이를 보이며, 입법화는 난항을 겪었다. 공공갈등의 심각성을 인식한 정부는 국회를 통한 입법화가 난관에 부딪히자 대통령령 제19886호를 제정하였다. 이렇게 제정된 것이 바로 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(제정 2007.2.12)이다. 하지만, 대통령령이라는 한계 때문에 법안의 내용이 권고 수준에 머물 수밖에 없고, 예산을 확보하거나 조직을 구성하는 것도 매우 어려움이 큰 것이 사실이다. 또한, 이를 근거로 현재 중앙행정기관에 의한 갈등관리제도가 마련되어 있으나 지방자치단체 및 공공기관에 대해서는 갈등관리제도의 운영이 강제되지 않아 정비가 필요한 실정이다. 현재 중앙행정기관에 의한 갈등관리제도가 마련되어 있으나 갈등관리의 중요성에도 이는 법률이 아니라 시행령인 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’에 근거하여 운영되고 있으며, 더욱이 지방자치단체 및 공공기관에 대해서는 갈등관리제도의 운영이 강제되지 않아 정비가 필요한 실정이다. 이에 국가, 지방자치단체 및 공공기관이 공공정책을 수립·추진하는 과정에서 발생하는 갈등을 효과적으로 예방하고 해결하기 위한 갈등관리에 관한 법률을 마련함으로써 갈등으로 인한 손실을 방지하고 공공정책에 대한 신뢰성을 확보하여 사회통합을 위해 제안되었으나 이 법안은 임기만료로 폐기되었다. 제정안의 주요 내용은 다음과 같다. ① 국가 및 지방자치단체는 갈등관리 능력을 강화하기 위한 종합적인 시책을 수립·추진하고, 갈등을 효율적이고 합리적으로 해결할 수 있는 갈등관리 수단을 발굴하여 적극 활용한다(안 제3조). ② 국가기관 등의 장은 공공정책의 수립·추진 시 이해관계인의 실질적인 참여가 보장되도록 노력하고, 관련 정보를 이해관계인에게 공개하고 공유하여야 한다(안 제6조 및 제8조). 공공정책의 추진과정에서 이해관계인의 갈등으로 인한 사회적·경제적 손실이 매우 증가하는 가운데, 정부는 2013년 갈등관리를 국정과제의 일환으로 선정하고, 국무조정실은 2008년부터 주요 예산사업으로 ‘공공기관 갈등관리 사업’을 지속적으로 추진하고 있다. 이러한 중요성에도 근거 법률은 부재한 상황이며, 대통령령인 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(2007.2.12. 제정)’에 근거하여 관련 정책이 시행되고 있다. 그 법적 근거를 현행 대통령령에서 법률로 상향하여 규정하려는 것으로, 중앙행정기관뿐만 아니라 지방자치단체 및 공공기관을 포함한 갈등관리체계 구축하려는 것이다. 주요내용은 국가와 지방자치단체의 종합적 시책 수립·추진(안 제3조), 갈등당사자의 자율적 갈등해결과 국가기관의 신뢰확보(안 제5조), 공공정책 수립시 이해관계인 등의 참여보장(안 제6조), 국가기관의 갈등영향분석 의무(안 제10조), 갈등조정협의회 운영(안 제11조), 갈등연구기관 지정(안 제15조), 갈등관지침의 작성 및 활용(안 제16조), 갈등관리실태의 평가 및 보고(안 제17조), 갈등관리 전문 인력의 양성(안 제18조) 등이다. ‘국책사업국민토론위원회의 설립 및 운영에 관한 법률안’은 공공갈등 예방 및 해결기제의 도입을 위하여 상설기구로 국책사업국민토론위원회를 설치함으로써 국민적 합의형성을 도모하는 것을 입법 목적으로 하고 있다. 우리나라는 행정절차법상의 공청회, 환경영향평가법상의 설명회 개최 및 의견청취 등의 의견수렴제도를 갖추고 있으나 주요 국책사업에 대한 주민과 이해관계자에 대한 충분한 의견수렴 기능을 수행하지 못하고 있으며, 분야별 분쟁조정위원회와 갈등관리심의위원회가 정부부처 산하에 설치되어 있으나 독립성이 미약하고 사후적인 해결 기제이기 때문에 갈등예방기능이 취약한 바, 공공갈등을 중립적인 위치에서 해결할 수 있는 기구 또는 제도적 기반이 충분히 갖추지 못한 실정이다. 제정안의 장별 주요 내용을 살펴보면, ① 국책사업에 관련된 이해관계인들이 상호신뢰를 바탕으로 민주적인 방식에 따라 참여와 숙의적 토론기회를 보장함을 이 법의 기본이념으로 하고, 국책사업‧국책사업 갈등‧국책사업 국민토론에 대한 용어를 정의하며, 국가 등이 국책사업 국민토론에 성실히 임하도록 하고, 국민토론위원회의 설립과 독립성을 규정하고 있다(제1조～제5조). 제정안의 주요 내용은 다음과 같다. ① 주요 국가정책 사업에 대한 국민의 의견을 청취할 수 있는 상설기구로 국가공론위원회와 사무처를 두고(안 제5조 및 제13조), ② 동 위원회는 5,000억 이상 사업에 대하여 의무적으로 공공토론 개최 여부를 검토하고(안 제16조) 5,000억 미만 사업에 대해서는 동 위원장이 필요하다고 판단할 경우 또는 주요 이해당사자의 요청이 있을 경우 공공토론 개최 여부를 검토할 수 있다(안 제17조). ③ 공공토론 개최가 결정될 경우 공공토론은 최대 6개월간 진행되고(안 제18조), ④ 공공토론 종료 후, 동 위원회는 종합평가서를 작성하여 정책 추진자에게 전달하는 한편 이를 공개하되, 종합평가서에 담긴 정책권고안은 강제력 효력을 갖지 않는다(안 제23조). ⑤ 동 위원회는 정책 종결 시까지 정책내용을 모니터링할 의무를 지며, 정책과정에서 이해관계자 및 국민의 의견이 적절히 반영되는지 감독하고, 그렇지 않을 경우 정책추진자에게 국민 참여를 보장하도록 권고한다(안 제23조). 현 갈등관리제도의 사전예방에 대한 지적이 많이 나오면서 그에 대한 대안으로 캐나다 퀘벡 주의 '환경공청회 사무국’과 프랑스의 ‘국가공론위원회’가 주목받고 있다. 캐나다 퀘벡주는 ‘환경의 질에 관한 법률’을 근거로 '환경공청회사무국’이 개설되어 환경상의 영향평가 및 영향심사를 진행하고 있다. 프랑스는 1999년 ‘아르후스 협약’을 계기로 프랑스의 법제 전반에 참여원칙이 규정되며 이를 근거로 2002년 환경법전에 공공토론이 규정되었다. 이를 계기로 국가공론화위원회가 독립관청이 되었고 공공의 참여와 갈등조정을 위한 주요 기관으로 발전하였다. 또한, 2002년 제정된 지역주민의 근거리 민주주의에 관한 법률 이후 이전까지 인정되지 않았던 개발계획의 적시성 ‧ 적정성에 대한 토론이 가능해졌다. 이들 주요 기관은 갈등관리전문기구 창설의 주요 모델로 제시되고 있다(현대호·김지영·김영미·박기령 2012). 독일의 갈등관리는 행정법과 절차법에 규정된 다양한 수단과 형량원칙을 활용하는 방법으로 발전하였다. 계획수립 단계에서 다양한 이해관계자들의 갈등을 조정해야 하는 의무를 규정하여 발생할 수 있는 갈등에 대한 사전적 예방기능을 규정하고 있다. 즉, 계획권자는 계획과정에서 상충될 수 있는 이해관계를 조정해야 하는 의무가 있으며, 제대로 이행하지 못했을 때는 계획이 취소된다. 그리고 행정절차법상의 계획확정절차를 통해 국민의 참여가 보장된다. 계획확정절차는 일반 건설계획에는 적용되지 않으며, 계획확정절차에 따라 건설계획을 시행하여야 할 의무는 개별법에서 규정하고 있다(현대호·김지영·김영미·박기령 2012). 특히 공공분야 갈등관리와 관련하여 고속도로이나 고속전철, 신공항건설 등 대형국책사업을 수행하면서 계획확정절차가 매우 광범위하게 활용되고 있다. 이러한 계획확정절차는 다양한 이해관계인의 조율을 할 수 있다는 점에서 큰 제도적 장점이 있다. 계획확정절차에서 이루어지는 결정은 행정행위에 해당하며, 허가효, 집중효, 형성효, 배제효 등 다양한 효력을 갖는다.