PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

재정준칙은 재정책임성의 개념과 연계성 및 타당성, 목표치의 측정의 신뢰성, 인센티브가 재정책임성 달성에 기여하는 목적적합성이 확보되어야 하며 개념이 비교적 단순하고 일관된 기준 적용이 가능하며 이행 여부 점검이 용이하여 제도의 신뢰성, 실행가능성이 높은지 판단되어야 한다. 이런 점을 고려할 때 바람직한 지출제한제도 설계를 위해서는 아래의 기본적인 가치를 고려해할 것으로 보인다. 첫째, 재정준칙의 신축성(flexibility)과 신뢰성(credibility)의 가치 조화가 필요하다. 행정부를 규율하는 원칙으로서 재정준칙은 법적 규율이나 행정계획과 달리 재정의 적극적인 기능을 위해 어 느 정도의 신축성이 필요하나 이것이 지나쳐 신뢰성을 손상시켜서는 안되며 적절한 수준에서 조화가 필요하다. 부처별 예산과 측정치는 3개년프레임으로 제공되지만, 3개년 프레임은 다가오는 새로운 해에 대하여 계속 확장될 수 있다. 정부는 새로운 해에 당시의 총 재정상태를 재정준칙에 따라서 합의하고, 이에 따라 정부지출상한을 매년 합의한다. 새로운 명년에 대하여 정부지출이 한번 정해지면, 공공지출 개혁부는 총상한의 부처별 지출상한에 대한 지시적 의미의, 기술적 배분에 대한 대안(proposal)을 만든다. 특별히 규정한 예외가 아니면, 이미 정해진 2개년의 부처별 지출상한은 조정되지 않는다. 부처별 지출상한들은 3개년 기간 동안에 고정되어 있으며, 각 년도에 대한 지출측정치는 정부에 의하여 결정된 지출상한에 의하여 따른다. 다만, 정부는 전체적인 재정준칙에 따르되, 정부지출상한을 거시경제의 문제나 세입의 구조적 증가 등 몇 가지 제한된 상황에 따라 정부지출 상한을 변경할 수 있다. 부처별 지출상한 역시 3년간 변경될 수 없지만, 정부는 정부지출상한의 변경이나 긴급한 이유 등 구체적인 제약 조건하에서 변경할 수 있다. 본 연구는 이러한 관점에서 급증하는 국가 채무를 관리하기 위한 적극적인 대응으로서 재정관리문제의 핵심영역을 정의하였다. 먼저, 의무지출의 측면에서 선심성 공약을 비롯한 비용 수반을 포함한 법안상정이 급증하는 가운데, 의원입법안의 통과율이 매우 높은 국내 현실에서 이에 따른 국가재정여건의 악화 가능성과 의무지출과 관련된 의사결정이 위임입법으로 행정부에 의해 행해지는 상황을 주요문제로 파악하였다. 뿐만 아니라, 이에 대한 제도적 개선안으로서 PAYGO제도의 적용가능성을 검토하였다. 먼저 본 연구는 PAYGO제도의 이론적 의의를 검토하여 우리나라에 도입·적용이 필요한지 관련 논의를 종합적으로 정리하였다. 특히, 이는 제도 측면에서 의무지출의 증가 또는 세입 감소를 내용으로 하는 신규입법을 할 때, 반드시 이에 대응되는 세입증가나 다른 법정지출 감소 등 재원조달 방안을 고려, 이를 법률적으로 의무화함으로써 재정수지에 미치는 영향을 상쇄시키는 역할을 수행한다는 점에서 매우 중요하다. 이로부터 PAYGO제도는 국가의 재정건전성 관 리를 위한 실제적, 이론적 의의를 가지며, 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 현재 우리나라는 복지증대 및 경제 활성화 등 재정소요는 증가하는 반면, 계속되는 저성장에 따른 세수부족현상을 겪고 있다. 이에 따라 의무지출확대와 재정건전성 유지를 동시에 달성해야 하는 상황에 처해있다. 의무지출은 이와 관련된 의사결정이 비가역적이며 되돌릴 수 없다는 특징이 있으며, 이런 점에서 의무지출법안의 신설에 신중을 기해야 한다. 특히, 이에 따른 사회적 목표의 달성과 함께 이를 위해 지불해야 하는 비용을 충분히 고려해야 한다는 점에서 의무지출법안의 입법과정과 예산과정은 긴밀히 통합되어야 할 필요가 있다. 이런 관점에서 최근에 논의되고 있는 PAYGO제도는 이론적으로 연관성이 크며 제도적으로 우리나라에 도입을 고려해볼 만하다. 왜냐하면 PAYGO제도는 단순한 재정준칙이 아닌 의무지출법안의 입법과정과 예산과정을 통합하여 이 같은 의사결정구조의 개선을 통하여 사회적 관점에서 비용과 편익을 모두 고려하고 현세대와 미래세대의 이익을 동시에 보호할 수 있는 정치적 의사결정구조를 만드는 새로운 의사결정규칙이기 때문이다. 앞부분에서 소개한 것처럼 의무지출의 경우 지출이 국민과 국가 사이의 권리관계에 의하여 발생하므로 정부는 자원을 이전해야할 의무를 가지고, 국민은 이에 대한 청구권을 갖는데, 이러한 성격의 지출은 한번 발생하면 그 이후로는 그 변동을 통제하기 매우 어렵다. 그러나 사실상 이러한 의무지출이 재정관리에 미치는 영향이 더욱 커지는 것은 통제의 어려울 뿐만 아니라 인구사회학적 이유로 그 규모가 지속적으로 증가할 수밖에 없는 구조 속에 있기 때문이다. 우리나라의 경우, 최근 의무지출이 상당히 높은 수준으로 증가하고 있으며 2016년이면 의무지출이 재량지출을 추월하게 되고 정부지출에서 차지하는 비중 역시 더 커지게 된다. 이러한 원인은 자연스러운 고령화에 따른 복지지출의 증가와 더불어, 사회국가로의 전환을 위한 다양한 사회보장사업의 시행, 그리고 각종 선거공약으로 늘어난 복지사업들을 들 수 있다. 재량지출에도 적지 않은 경직성 지출이 존재한다는 점을 고려할 때 의무지출이 이렇게 늘어나는 것은 바람직하지 못하다. 재량적 지출(discretionary spending)의 경우 지출상한선제(Spending Cap)을 마련하여 지출이 상한을 초과하는 경우 당해 지출항목 내에서 자동삭감(Sequestration)을 통하여 비법정지출예산, 방위비, 대부분의 연방기관 운영경비, 각종 보조금 사업으로 구성되며 총예산의 약 30% 수준이다. 한편, 의무적 지출(mandatory spending)의 경우 상응조치를 마련하고 지출결과 상쇄되지 않아 적자가 증가한 경우 자동삭감절차에 따라 초과분 지출 취소, 의회가 정한 상한선을 적용하여 기준을 상대적으로 완화; 법정지출예산, 세출예산이 아니라 개별법 위임사업 및 푸드 스탬프 등 사회복지경비 구성, 총예산의 70%를 차지한다. 의무지출과 재량지출의 일차적인 구분은 그 지출을 통제하는 위원회가 어디인가에 달려있다. 세출위원회는 재량지출을 통제한다. 다른 모든 지출은 수권위원회에서 직접 통제하기 때문에 직접 지출, 혹은 의무지출이라고도 불린다. 미국의 예산항목은 의무지출과 재량지출로 구분되며 이는 예산집행법(Budget Enforcement Act)이 어떻게 규정하는가, 수권법안이 지출의무에 대하여 어떻게 규정하는가, 수권법안이 다년간 지출결의를 포함하고 있는가에 의해 구분된다. 먼저 예산집행법은 세출위원회 소관 모든 계정(accounts)에 대하여 재량, 보장지출(entitlement), 의무로 세 유형으로 구분하고 있으며 보장지출과 의무가 의무지출에 해당한다. 예산집행법(BEA)은 직접지출을 경직성 지출(mandatory spending)로서 “(1) 세출 예산법(appropriation acts)이 아닌 법에 의해 제공되는 예산 권한, (2) 복지예산(entitlements), (3) 식품구입권제도(food stamp program)"로 정의했다. 1990-1995년 사회보장, 이자지출, 예금보험 등의 의무지출에 대해서는 지출증대 또는 세입감소를 초래하는 법안이 성립할 경우 이를 상쇄하는 법안을 동시에 제출하도록 하였으며 이에 대한 판단을 위해 예산정책처의 기준선전망이 사용되었다.