인권과 지방자치

대부분의 인권조례에 규정된 방대한 업무량을 고려해 볼 때, 상당수의 전담직원이 필요하다. 따라서 조례상의 업무를 수행하기 위해서는 적절한 위상을 가진 인권전담 사무조직이 필요하며, 최소한의 인권전담 직원이 필요할 것이다. 인권전담 사무조직(인권센터)은 지방자치단체 내 전 부서의 인권주류화를 위한 컨트롤 타워로서 지방자치단체 내 인권관련 정책 수립에 대한 조정 및 총괄을 하게 된다. 물론 일부 자치단체의 인권조례에는 인권 업무 담당 과장이나 사무관을 간사나 서기로 배치하여 사무 보조를 하도록 하고 있지만 이들은 어디까지나 다른 업무를 수행하면서 보조적 업무를 할 뿐이지 인권 전담 업무를 하고 있다고 볼 수는 없다. 따라서 인권옴부즈맨 역할을 하는 인권옹호관이나 인권센터를 두고, 그 소속 직원이 직접 인권 전담 업무를 수행하도록 하는 것이 절대적으로 필요하다고 본다. 먼저, 인권전담 사무조직(인권센터) 설치를 강행규정 또는 임의규정으로 제시할 것인지에 대한 바람직한 위상이 논란이 될 수 있다. 센터는 그 위상을 어떻게 설정하느냐에 따라 지방자치단체내에‘설치’또는 외부기관을‘지정’할 수 있으나, 인권에 관한 종합적인 시책을 기획하고 추진하는 기관의 성격을 감안하면 지방자치단체가 직접 운영하는 방안이 가장 바람직하다. 민간위탁과 같이 센터를 지정하는 방식이 되면, 지도·감사 관계가 성립되기 때문에 수탁기관은 이를 피하기 위해 지방자치단체에 협조관계로 갈 수 밖에 없고, 이에 따라 업무상 독립성 확보에 문제발생 소지가 있을 수 있다(예, 광주광역시, 부산광역시). 인권전담 사무조직과 관련하여 또 하나의 쟁점은 사무조직의 위상을 지방자치단체장의 실무집행기구로 할 것인지, 아니면, 심의·자문 기구인 위원회의 실무기관으로 할 것인지가 쟁점이 될 수 있다. 셋째, 인권조례의 제도적 실효성을 확보해야 한다. 제도가 지역을 넘어서 국가적 법령으로 정착되기 위해서는 인권조례의 내실 있는 운영이 절대적으로 필요하다. 지방의회는 상위법령을 이행하기 위해서 필요한 조례를 제정하기도 하지만 상위법에 배치되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수도 있다. 지역 차원의 인권조례 입법이 지역적 수준의 인권 향상만을 도모하는 것이 아니라 중앙정부 차원에서 차별금지법이나 인권교육법과 같은 법규의 제정을 이끌어 내는 밑거름이 되기도 한다는 점을 주시해야 한다. 넷째, 지방자치단체 인권전담 사무조직의 정비가 필요하다. 현재 진행되고 있는 인권제도화 과정의 문제점 중의 하나는 대부분의 지방자치단체에서 실질적인 인권업무를 추진해 나갈 전담 사무조직이 정비되지 않고 있다는 점이다. 전담사무조직의 부재는 곧바로 담당자의 업무 과중과 인권 관련 예산 미비로 이어진다. 따라서 인권전담기구가 제 기능을 할 수 있도록 충분한 인력 및 예산이 확보 되어야 하는데, 예를 들면, ‘인권센터’와 같은 인권전담기구를 설치하는 것이 하나의 대안 될 수 있을 것이다. 다섯째, 명실상부한 ‘인권 행정’이 될 수 있도록 지방자치단체 행정 과정에 대한 시민들의 적극적 감시가 필요하다. 인권조례 제정 및 제도화의 과정에서 알 수 있듯이 시민단체를 비롯한 시민사회의 역할은 필수적이다. 인권조례를 비롯한 인권제도가 만들어지는 것만으로 만족해서는 안 되며, 지속적이고 주도면밀한 행정 감시와 의정 감시를 통해서 자방자치단체 공무원과 지방의회 의원들의 의무 이행을 적극적으로 촉구하고, 설득해 나갈 필요가 있다. 궁극적으로 인권제도의 구축과 실행은 주민 전체의 인권보호와 증진뿐만 아니라 지역 민주화에도 기여하게 되며, 지방자치단체가 지역 민주화를 위하여 주어진 역할을 제대로 해내는 필수적인 과정이라는 점을 다 같이 공유하는 것이 중요하다고 본다. 여섯째, 공무원을 향한 지속적인 인권교육이 시행되어야 한다. 가장 먼저, 인권 제도 실행에 앞장 서야할 지방의회 의원들은 물론 행정공무원에 대한 인권교육이 필요하다. 끝으로, 인권거버넌스의 주체들인 지역사회 구성원(actors)을 위한 인권교육과 인권친화적 문화 환경 조성이 필요하다. 지방자치단체가 앞장서서 전체 구성원을 대상으로 하는 광범위한 인권교육 과정을 운영함으로써, 인권에 대한 자각뿐만 아니라 일선에서 주민친화적 인권 행정을 수행할 수 있는 역량을 강화하는데 초점이 맞추어져야 한다. 인권친화적 문화와 환경 조성을 위해서는 시민들의 인권감수성 향상을 위해 인권권주체인 시민들이 스스로 자력화할 수 있도록 시민 대상 인권교육을 강화하고, 다양한 사업을 통해 인권의 가치와 문화가 삶 속에서 체화될 수 있도록 하는 것이다. 이와 아울러 인권친화적 문화 환경의 조성 및 활성화를 위해서는 다양한 형태의 인권 관련 문화행사 개최와 문화적 접근을 통해 일반 시민들이 자연스럽게 인권감수성을 향상시킬 수 있는 기회를 마련하고 자기 자신 및 타인의 인권에 대한 이해를 증진하도록 하는 것이다. 그런데 지방자치단체 인권제도화 과정에 있어서 더 중요한 것은 인권조례 제정 등 외형적인 제도 의 마련으로 끝나는 것이 아니라, 먼저 그 제도의 내용이 필요한 요소들을 갖추어야 되고, 나아가 그 제도가 실효성을 갖추며 실질적으로 운영되어야 한다는 점이다. 이런 측면에서, 현재 제정되어 운영되고 있는 인권조례 현황을 고찰해 보면, ‘풀뿌리 민주주의’를 실현하기 위한 기대만큼의 실효성을 담보하고 있지는 못하고 있다. 여기서 인권 조례 제정을 필두로 한 인권제도화 과정 속에서 드러나는 문제점을 해결하고, ‘인권에 기반을 둔 행정(rights-based administration)’즉, 바람직한 인권 거버넌스(human rights governance)를 위해 향후 전개되어야 할 과제를 개략적으로 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 인권조례가 없는 지방자치단체의 인권조례 제정을 위해 계속적으로 노력해야 한다. 둘째, 인권조례의 제도적 실효성을 확보해야 한다. 셋째, 지방자치단체 내에 인권전담 사무조직의 정비가 필요하다. 넷째, 사회 전체 구성원을 향한 지속적인 인권교육이 시행되어야 한다. 마지막으로, 시민단체를 중심으로 한 시민들의 적극적 감시가 필요하다. 국가가 국민의 인권보호에 책임을 지듯이 주민의 인권 보호와 증진은 지방자치단체의 당연한 책무이며, 지방자치단체는 모든 행정이 주민의 인권 보호와 증진에 부합하도록 하는 ‘주민의 권리에 기반을 둔 행정’즉 ‘인권행정’을 추구하여야 한다. 지방자치단체의 이러한 인권행정은 인권실현에 기초한 분석에서부터 시작하여, 인권에 기초한 목표 설정, 각 단계에서 유의미한 참여 보장, 인권적 관점의 성과 평가와 책임 소재 설정 등을 감안하여 이루어져야 하는 것이다. 인권행정은‘행정의 인권화’라는 원리를 지향해야 하며, 행정의 인권화는 공무원의 가치관, 행정 관행, 행정 시스템, 각종 행정 규범에서부터 행정 주체들 사이의 상호관계에 이르기까지, 일련의 모든 행정 요소와 작동 과정을 인권지향적으로 재구축하는 것을 말한다.