서비스산업에의 규제 영향과 서비스업종별 규제개혁 방향

대부분의 OECD 국가들은 규제를 도입하기에 앞서 사전적 평가 제도(ex ante evaluation)를 운영하고 있으며, 우리나라도 규제가 미칠 영향을 미리 판단하기 위해 규제영향분석(RIA, Regulation Impact Analysis)을 시행하고 있다. 사전적 평가제도로서 규제영향분석은 OECD에서 “신규 혹은 기존 규제로 인해 앞으로 발생할 비용 및 편익과 효과를 조사하고 측정하는 체계적인 정책도구”로 정의되며, 우리나라에서도 OECD 정의에 준거하여 “규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회·경제·행정 등에 미치는 제반 영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측·분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것”으로 정의되고 있다. 즉 규제영향분석은 정부가 문제해결을 위한 정책대안의 탐색·설계 시에 규제 및 비규제대안(alternatives to regulation)을 망라하여 폭넓게 비교, 검토하고, 규제 도입이 불가피한 경우에 규제의 비용과 편익, 파급효과, 집행의 실효성 등을 균형있게 고려하여 최선의 규제대안을 선택하도록 함으로써 정부가 합리적 의사결정을 내릴 수 있도록 정보를 제공하는 제도라 할 수 있다. 규제영향분석이 규제 도입 이전에 정부의 합리적 의사 결정을 위한 정보를 제공하는 제도라면, 사후적 평가제도(ex post evaluation)인 규제성과분석은 이미 “도입된 규제가 당초 설정된 목표를 어느 정도 달성했는지를 파악하기 위한” 제도이다. 규제성과분석이 필요한 이유는, 어떤 규제가 도입되어 실행되면 그것은 비용과 규제부담, 직·간접적 효과, 의도하지 않은 결과 등을 초래하는데, 이 가운데에는 규제 도입을 검토할 때 충분히 고려하지 못했거나 사전에는 미처 고려할 수 없는 사항들이 있을 수 있기 때문이 다. 또한 사회·경제적 여건이 규제를 도입하던 시점과는 달라질 수 있기 때문에 당초 설정된 목표가 달성되지 않을 가능성도 있다. 따라서 규제 도입 시 합리적 의사결정을 위해 사전적 평가가 필요한 만큼, 규제가 집행된 이후 실제로 나타난 효과와 영향을 평가하기 위한 사후적 평가가 반드시 필요하다고 할 수 있다. 사후적 평가제도(ex post evaluation)인 규제성과분석은 이미 “도입 된 규제가 당초 설정된 목표를 어느 정도 달성했는지를 파악하기 위한” 제도이다. 규제성과분석이 필요한 이유는, 어떤 규제가 도입되어 실행되면 그것은 비용과 규제부담, 직·간접적 효과, 의도하지 않은 결과 등을 초래하는데, 이 가운데에는 규제 도입을 검토할 때 충분히 고려하지 못했거나 사전에는 미처 고려할 수 없는 사항들이 있을 수 있기 때문이다. 또한 사회·경제적 여건이 규제를 도입하던 시점과는 달라질 수 있기 때문에 당초 설정된 목표가 달성되지 않을 가능성도 있다. 따라서 규제 도입 시 합리적 의사결정을 위해 사전적 평가가 필요한 만큼, 규제가 집행된 이후 실제로 나타난 효과와 영향을 평가하기 위한 사후적 평가가 반드시 필요하다고 할 수 있다. 사후적 평가의 주된 목적은 규제가 원래 의도한 목적과 결과를 달성하고 있는지를 평가함으로써 이를 토대로 규제품질을 개선하는 데 있다. 규제품질의 개선이란 탈규제(deregulation)까지 포함하여 행정의 투명성 제고, 규제에 대한 접근성 확대, 규제부담 경감, 규제의 단순화, 비용절감, 경제적 성과 개선 등을 의미한다. 규제에 대한 사후적 평가의 중요성이 점차 많은 나라에서 인식되고 있으며, 캐나다와 같은 나라에서는 법률적 규정으로 사후적 평가를 의무화하고 있다. 사후적 평가는 규제개혁의 패러다임이 규제완화로부터 좋은 규제(better regulation)로 전환됨에 따라 그 필요성이 더욱 커지고 있다. 규제의 품질과 성과를 고려함으로써 좋은 규제를 확립하는 방향으로 규제개혁의 목표를 설정한다는 것은 새로 도입하는 규제에 대한 사전적 평가뿐만 아니라 이미 도입된 규제의 성과에 대한 사후적 평가를 반드시 필요로 하는 것이기 때문이다. 앞에서 살펴보았듯이 우리나라는 규제체계에 대한 점검은 일부 시행하고 있지만 규제가 원래 의도한 목적을 달성했는지, 경제 및 관련 이해당사자에게 어떤 영향을 미쳤는지 등을 평가하는, 엄밀한 의미에서의 사후적 평가는 시행하고 있지 않다. 사후적 평가는 규제정책이 보다 정확하고 풍부한 정보에 입각하여 시행될 수 있도록 하는 데 매우 중요한 역할을 한다. 사후적 평가의 주된 목적은 규제가 원래 의도한 목적과 결과를 달성하고 있는지를 평가함으로써 이를 토대로 규제품질을 개선하는 데 있다. 규제품질의 개선이란 탈규제(deregulation)까지 포함하여 행정의 투명성 제고, 규제에 대한 접근성 확대, 규제부담 경감, 규제의 단순화, 비용절감, 경제적 성과 개선 등을 의미한다. 사후적 평가가 규제품질 개선으로 이어지기 위해서는 사전적 평가와 사후적 평가가 하나의 규제정책 사이클(regulatory policy cycle) 속에서 서로 연계되어 작동하는 단계들로 구성될 필요가 있다. 여기서 사후적 평가는 분석대상인 규제의 긍정적 효과와 문제점을 보다 적절히 파악할 수 있도록 해주며, 이에 근거하여 새로운 정책 이슈를 제안할 수 있도록 해준다. 즉 사후적 평가는 규제정책 과정에서 첫 단계이자 최종단계로서 역할을 한다고 할 수 있다. 어떤 새로운 규제가 도입될 때 규제정책 과정의 최종단계는 그 규제가 당초 설정된 목표를 얼마나 달성했는지를 파악하는 것이며, 이 측면에서 사후적 규제는 규제정책 과정의 최종단계가 된다. 또한 특정한 정책목표 달성을 위해 규제를 실행한다면 규제가 실행되기 이전 상황과 이후 상황은 당연히 달라지게 된다. 또한 규제성과분석이 적절히 이루어지기 위해서는 적합한 결과지표 설정도 중요하지만, 평가를 위한 조사·연구의 설계를 제대로 짜는 것도 매우 중요하다. 제대로 된 조사·연구의 설계하에서만 결과지표에 변화가 생겼을 때 이것이 평가대상인 규제로 인한 것인지를 올바로 판단할 수 있기 때문이다. 이 측면에서 가장 이상적인 방법은 자연과학에서 활용되는 임의 실험(randomized experiment) 방법이다. 즉 통제된 실험실의 조건 속에서 나머지 요인들은 모두 불변인 상태에서 임의로 한 가지 요인만 변화시켰을 때 결과가 어떻게 변화하는지를 볼 수 있도록 설계를 하는 것이다. 그러나 자연과학과 달리 정책을 포함한 사회현상에 대한 연구에서는 이 방법을 사용하는 것이 거의 불가능하다. 통제된 실험실의 조건을 갖추는 것이 현실적으로 불가능하기 때문이다. 임의 실험이 실현가능하지 않을 때에는 그 다음 대안으로 관찰연구(observation research)의 방법을 채택할 수 있다. 이 방법은 다양한 통계적인 방법을 활용하여 평가대상인 규제정책과 인과적으로 관련되는 결과만 추려내는 것이다. 우리나라에서도 현재 시행 중인 사전적 규제영향분석과 더불어 사후적 평가제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 사후적 평가제도의 도입을 검토하기 위해서는 시행 중인 모든 규제를 대상으로 할 것인지, 평가내용 및 평가지표와 평가방법은 어떠해야 하는지, 또 평가기간(timescale)은 어떠해야 하는지 등 규제성과의 평가와 관련된 사항들을 검토할 필요가 있다. 또한 누가(어떤 기관) 평가의 책임을 질 것인지, 실제 평가는 행정부에서 수행할지 아니면 외부 전문가를 활용할 것인지, 사후적 평가는 의무사항으로 규정할 것인지 등 규제체계에 대한 검토도 이루어질 필요가 있다. 모든 나라와 모든 상황에 적용되는 이상적인 사후적 평가 제도는 없을 것이므로, 이미 사후적 평가 제도를 도입한 나라들에 대한 비교, 검토를 통해 우리나라에 적합한 제도를 마련할 필요가 있다.