사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

주민자치에 있어서 시민의 참여 확대와 더불어 어떻게 정책결정과정에 있어서 정치적 숙의를 보완할지에 대한 고민이 필요하다. 숙의란 시민들이 사회의 공적업무에 대해 이성적 토론을 통해 문제해결을 모색하는 것이다(Chambers, 2003; Cohen, 1997; 문태현, 2011). 숙의과정이 부족한 시민들의 참여확대는 이성적 합의보다는 감정적 충돌이 격해지는 정치적 갈등을 유발할 가능성이 높다. 또한 공동체의 의사결정은 이성에 바탕을 두고 충분한 토의과정을 통해서 해결될 때 구성원들의 진정한 합의를 이끌어낼 수 있으며 단순히 다수결 원칙에 따라 정책이 결정된다면 소수의 패자는 공동체의 의사결정에 쉽게 승복하기 어렵다(윤성현, 2017). 숙의민주주의에 대한 기존 연구들은 유권자들이 숙의 과정을 통해 합리적 정책을 산출하는 데 기여한다고 주장한다. 이론적으로 정책을 숙의하는 공론에 참여한 시민들은 정책에 관련된 많은 정보에 접근하고 다른 사람들의 다양한 시각을 접할 수 있어 새로운 정보와 지식 창출이 가능할 뿐만 아니라 종전에 가졌던 정책선호나 견해에 대해 비판적으로 성찰할 수 있는 기회를 가질 수 있다(문태현 2011). 지금까지 숙의민주주의의 공론화 과정을 시민참여의 확대와 주민자치의 관점에서 검토한 한국의 연구들이 있었다. 예를 들어, 이영희(2008)와 안경섭･김나영(2009)의 연구는 시민단체가 주관한 과학기술정책에 대한 합의회의의 조직과정과 결과를 분석했다. 김소연(2006)과 정정화(2011)의 연구는 울산 북구의 음식물자원화시설 건립과정에서 도입된 시민배심원제와 시화호 개발 사업에서 운영된 시화지역지속가능발전협의회를 주민 대표들이 정책결정과정에 직접적으로 참여함으로써 지역갈등을 시도했던 사례로 분석했다. 위의 연구들은 정부의 주민자치제도에 대한 일반인들의 인식이나 정책에 미치는 영향력을 포괄적으로 조사하기보다는 사례연구에 치중함으로써 그 연구결과를 일반화하기 어렵다는 한계를 가지고 있다. 또한, 주민자치와 공론화 과정이 가지는 정책적 성과만을 검토하다보니까 민주주의 제도의 운영에 있어서 주민자치와 공론화의 정당성과 법적인 측면을 조명하는데 소홀히 하였다. 결국 지금 시점에서 더 나은 민주주의를 위해서는 지방단위에서 대의민주주의, 참여민주주의, 숙의민주주의의 융합이 필요하다. 모든 문제에 대해서 언제나 주민들의 참여와 숙의로 결정하는 것은 이념적으로는 바람직할 수 있으나 대부분의 시민들은 각자의 생활을 유지하기 위한 생업에 종사해야 하는 제약조건에 놓여있다. 아무리 주민 스스로 수행하는 자치가 민주적 가치를 담지하고 있다고 하더라도, 삶에 지나치게 큰 부담을 주거나. 또는 그러한 부담을 상대적으로 덜 느끼는 사람들만이 실질적으로 참여가능하면서도 권한은 강력한 자치조직이 과연 바람직한지, 그러한 형태가 과연 대의제보다 더 민주적이라고 여길 수 있는지 생각해볼 필요도 있다. 주민들에게 지나치게 많은 지역 사무를 맡기는 것이 문제되는 이유는 그것이 비민주적이어서도 아니고, 주민들이 그러한 일들을 수행할 능력이나 지식이 특별히 부족해서도 아니다. 그것은 어디까지나 권한과 책임의 균형 문제이다. 다만 대의제에 대한 강력한 옹호논리를 제공하는 이론가인 샤츠슈나이더도 “…문제는 대중권력의 한계를 감안하면서도 그것을 잘 활용할 수 있도록 정치체제를 조직하는 방법이다. 주민참여제도와 숙의제도의 도입은 지방민주주의를 자리 잡게 하는데 큰 도움이 될 것이다. 그러나 주민참여제도, 숙의제도를 어느 정도로 도입해야 하는가? 즉 대의기구와 행정조직을 대체할 정도인가? 아니면 보완하는 정도여야 하는가? 이에 대해 한 가지 중요한 질문을 던져볼 수 있다. 과연 주민참여제도나 숙의제도가 기존의 대의기구와 행정조직을 완전히 대체할 수 있는가? 이 질문에 대한 답은 정치적, 법적인 측면이 고려되지 않을 수 없다. 주민참여제도나 숙의제도가 기존 대의기구와 행정조직을 대체하려면 그에 상응하는 권한과 재원이 주민참여제도에 할당되어야 하고, 지방자치단체의 재정을 집행할 수 있는 권한 또한 확보해야 한다. 그러나 이에 대해서는 정치적, 법적 논쟁점이 적지 않은 상태다(최윤영, 2015). 주민에 의해 직접 선출되지 않은 주민자치위원 등이 읍･면･동의 예산을 편성하고 재정을 사용하는 것은 정당성을 확보하기 어렵다. 그러나 위에서 살펴본 해외의 주민자치의 사례들을 한국 사례에 그대로 적용하기는 어렵다. 이들 국가들의 주민자치의 근간이 되는 지방자치의 역사와 제도들이 한국과 다르기 때문이다. 기본적으로 서구 국가들의 지방자치는 한국과 같이 중앙에서 모든 지역의 활동과 운영방식을 세세히 규정하는 하나의 통합된 제도를 가지기보다는 정책분야와 지역별로 자율적으로 운영되며, 중앙정부나 주정부는 해당 문제를 지방정부가 스스로 해결하지 못할 때 개입하는 구조를 가지고 있다. 특히, 이러한 경향은 미국과 네덜란드와 같은 연방제 국가들에서 강하게 나타난다. 보충성의 원칙대로 주민과 하급의 정부 조직이 자신의 문제를 해결할 수 없는 경우에만 주정부나 중앙정부 등의 상위 조직이 그 문제에 관여하는 것이다. 그러므로 해외 주민자치 사례들을 보면 같은 국가 내에서도 주민자치제도의 형태와 정도가 동일한 것이 아니라 지역에 따라 다르게 나타나며 예산, 치안, 환경 등 정책분야별로 별도의 제도가 운영되는 것을 알 수 있다. 하지만, 우리나라는 오랜 기간 동안 강력한 중앙 정부가 지방정부와 주민들의 생활을 일일이 개입하고 통치하면서 지방정부들이 정책을 결정하고 운영하는 역량을 가지기 어려웠을 뿐만 아니라 주민들도 대부분의 문제들을 지방정부나 자치적으로 해결하려하기보다는 중앙정부에 의존하는 경향이 크다. 따라서 우리나라에 서구 국가들의 주민자치 사례들을 바로 적용하기보다는 지역차원에서 시민사회의 자율성과 역량을 강화시키면서 중앙에서 지방으로, 정부에서 주민으로 정책결정 권한과 자원이 이행되는 과정이 우선되어야 한다. 이를 위해서는 문재인 정부가 개헌안에서 밝혔듯이 중앙정부가 연방제 수준으로 지방정부에 입법권과 재정권을 보장하는 것이 선행되어야 할 것이며, 지방정부는 현재 마을 공동체나 지역 시민단체 등에 의해서 운영되는 주민자치를 최대한 보장하고 주민들과의 다각적이고 활발한 소통과정을 통해 주민자치를 확대하고 주민들의 요구를 적극적으로 정책에 반영해야 할 것이다. 또한 주민들도 가급적 지역의 문제에 대해서 대통령과 중앙정부에 해결해달라고 요구하기보다는 지역 차원에서 해결할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 하지만, 대부분의 해외의 주민자치 사례에서 특정 인구가 과대 대표되는 문제가 발생하였다. 이는 포르투알레그리의 주민참여예산제의 경우처럼 포퓰리즘적인 정책을 산출함으로써 장기적으로 지방정부의 재정을 악화시키는 요인으로 작용한다. 또한 그로리엥의 신지역협약과 산 미구엘 분수계 연합처럼 개별 주민들의 참여가 제한되고 이익집단을 중심으로 정책이 추진될 경우 정부가 특정 집단에 의해서 “포획”되는 문제가 발생할 수도 있다. 그러므로 주민자치의 정책결정과정에 참석하는 사람들이 그 지역의 대표성을 갖출 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 또한 주민자치의 실효성을 위해서는 정부가 주민자치를 지원하는 역할을 수행해야 하지만, 만일 그 같은 지원이 일관성을 가지지 못하고 단기적인 성과에만 치중한다면 시카고의 공동체치안 프로그램처럼 주민자치가 지속될 수 없을 것이다. 따라서 주민자치가 안정적으로 운영될 수 있는 법적, 제도적 장치가 뒷받침되어야 한다.