통일시대 각 부처의 역할과 임무에 관한 연구1 국무총리실의 역할과 임무

앞에서 든 사례와 같이 국무총리가 실질적인 행정각부 통할권을 행사할 수 있다고 생각했던 김영삼 정부의 이회창 총리는 통상 안보와 대외문제에 대한 관계부처간의 의견조정을 위해 설치되었던 통일안보조정회의에 국무총리가 배제되는 것에 불만을 갖고 이 문제를 대통령과의 주례회동에서 제기하는 등 통상 대통령 고유의 업무라고 알려진 외교, 안보문제에 대해서도 관여하려 하였으며, 실제 관련 부처의 보고를 요구하기도 하였다(이재원, 2007: 269-270). 그러나 김영삼 대통령은 이회창 총리의 요구를 수용할 수 없었고, 이를 계기로 대통령과 국무총리 간 심각한 갈등이 발생하여 결국 이회창 총리가 조기 사임하였던 것이다. 이러한 사례에서 보여주고 있듯이 통일･외교･안보분야에 대한 국무총리의 권한과 역할은 대통령의 권한과 맞물려 대통령과 국무총리 간 갈등이 되기도 하였다. 이로 인해 역대 국무총리들도 가능하면 통일, 외교, 안보 분야에 대해 관여하지 않았으며, 하더라도 극히 제한된 범위에서 수행하였다. 이러한 현상은 현 정부에서도 계속해서 이어지고 있다. 체제통합기에 들어서면 국무총리실에서는 기본적으로 1개 부처가 맡기 곤란한 업무를 직접 담당하여야 할 필요가 있을 것이고, 이는 앞서 제시한 대통령과 국무총리의 역할분담 방안에 따른 국무총리의 정책집행 방식에 의해 차이가 날 것으로 보이지는 않는다. 또한 국무총리의 정책집행기능은 항구적인 기능을 담당하기 보다는 한정된 기간에 존속하면서 집중적 관리가 요구되는 사안에 대해 임시적 조직을 구축하여 추진할 수 있다. 제1안의 경우 국무총리(실)는 기존의 정책조정과 정책평가업무가 중심이 되고, 단지 대통령이 명하는 특정 과제가 있다면 그 부분에 대해서 국무총리(실)에서 정책집행 기능을 담당할 수 있을 것이다. 그리고 제3안의 경우에도 대통령에게 체제통합의 업무가 집중되어 있기 때문에 국무총리(실)에 체제통합과 관련된 정책업무는 부여되지 않을 것으로 예상된다. 반면에 제2안의 경우 국무총리(실)에 실제적인 내치(內治) 또는 행정각부 통할권이 부여된다면 체제통합 과정에서 대단히 중요하거나 어느 한 부처에 속하기 어려운 정책업무를 국무총리(실)에서 직접 담당할 수 있을 것이다. 또한 통일로 인해 새로운 행정수요가 발생하여 이 업무를 추진하기 위해 국무총리가 직접 특정 정책을 담당할 수 있을 것이다. 한편 통일추진기 ‘위원회’조직이 아닌 ‘사업단’ 또는 ‘지원단’형식의 조직이 설치되어 국무총리가 특정 정책 또는 사업을 직접 수행할 수 있는데, 이 경우는 국무총리가 개인의 역량을 걸고 실제 추진하는 정책이라기보다는 국무총리실이 수행하여야 할 통상적 ‘정책지원’또는 ‘정책조정’이라고 볼 수 있다. 예를 들어 수도이전 여부의 결정과 행정기관 이전의 결정은 매우 민감한 사안이기 때문에 국회의 결정 또는 헌법개정을 통해 결정하는 것이 바람직하겠지만, 일단 이전이 결정되면 이와 관련된 여러 사항을 검토하고 이를 시행에 옮기기 위해 현재의 국무조정실의 세종특별자치시추진단과 유사한 성격을 갖는 ‘(가칭) 통일한국수도이전사업지원단’을 구성하여 운영할 수도 있을 것이다. 또한 남북한 복지체계의 통합을 준비하기 위해서 ‘(가칭)사회복지서비스통합준비사업단’과 같은 조직을 설치하여 운영할 수 있을 것이다. 이밖에 휴전선 비무장지대 공동관리 및 개발과 같이 광범위한 지역적 범위와 환경보호, 개발, 군사적 문제 등은 다양한 기능이 복합적으로 존재한다는 점에서 국무총리(실)가 담당하는 것을 고려해 볼 수 있다. 통일추진기에는 통일을 준비하기 위한 관련된 모든 사안들이 다루어짐으로써 평상시에 비하여 행정수요가 증가하여 업무량이 급증할 것이다. 이런 상황에서 하나의 사안이 여러 기관이나 중앙부처나 지방정부들에 관련되어 정책조정의 문제가 보다 더 중요해질 것이다. 통일문제에 대한 주무 부처로서 통일부가 있지만, 이 단계에서는 보다 강력한 리더십과 조정능력을 필요로 한다는 점에서 통일부 수준에서 다루기는 한계가 있을 것이다. 따라서 이 시기가 되면 통일정책을 일관되게 기획하고 조정하기 위해서 행정부에‘(가칭)통일추진위원회’와 같은 기구를 신설･운영할 필요성이 있다. 이럴 경우 관건은 (가칭)통일추진위원회의 위원장을 누가 맡을 지를 결정하는 것이다. 즉, 대통령을 위원장으로 할 것인지, 아니면 국무총리를 위원장으로 하여 통일정책 전반을 통할하게 할지를 결정하는 것이다. 행정부에 실질적 영향력을 행사할 수 있는 전제인 행정각부 통할권은 (가칭)통일추진위원회의 위원장을 누가 맡느냐에 따라 차이를 보일 것이다. 반면 국무회의를 중심으로 한 통상적 국정운영과 정책집행은 국무총리에게 맡길 수 있을 것으로 생각된다. 우리나라의 독특한 국무회의 제도는 의원내각제의 의결기구도 아니고 대통령제의 자문기구도 아닌 절충형 심의기구이기 때문에 국무총리가 국무회의를 주관하더라도 대통령의 정치적 결정권한을 행사와 충돌하지 않을 것이다. 이 경우 국무총리는 행정각부 통할권을 실질적으로 발휘하기 위하여 국무위원의 임명제청권과 해임건의권, 정책조정권을 실질적으로 행사할 수 있어야 한다. 특히 대통령 관한 부처인 통일부, 외교부, 통일부 장관을 제외한 기타 부처들의 각료 임명제청권과 해임건의권의 실질적 보장이 중요한 사항이다. 본 연구의 설문조사에도 제2안이 실행될 경우 국무총리의 행정각부 통할권을 담보할 수 있는 방안에 대해 묻는 질문에 대해 가장 높은 응답률(44.6%)을 보인 것은 국무총리가 외교부, 국방부, 통일부 등 대통령 관할 부처를 제외한 부처의 장관들에 대해 실질적인 임명제청권과 해임건의권을 행사하는 것이라고 응답하였다. 나아가 대통령 관할 부처를 포함한 전 부처 장관에 대한 임명제청권과 해임건의권을 부여하여야 한다고 응답한 자도 27.7%로 2위를 차지하였다. 국무총리가 실질적으로 행정각부를 통할한다는 의미에서 노무현 정부시기의 ‘책임총리제’의 형태를 통일시대에 실시하는 것에 대해서 소속집단에서 고르게 대다수가 찬성의 의견을 보였는데, 통일시대에 국무총리가 실질적으로 행정각부를 통할하기 위해 필요한 권한에 대해서는 일차적으로 장관의 임명제청권과 해임건의권으로 나타났다. 이러한 결과는 우리나라 헌법이나 법률에서 규정된 국무총리의 권한 중 가장 실질적으로 행사할 수 있는 권한이 장관의 임명제청권과 해임건의권이라는 점을 암시하는 것으로 볼 수 있다. 다만, 통일시대에는 대통령과 업무를 분담한다고 가정할 때, 전 부처의 장관을 대상으로 할 것인가 국무총리 담당분야의 장관에 국한할 것인가의 문제가 있는데, 이 경우 담당분야로 국한해야 한다는 의견이 우세한 것으로 나타났다. 국무총리의 정책조정 능력을 위해 국무회의에서도 실질적인 권한이 필요한데, 마찬가지로 분담된 업무에 대해 국무회의를 주재하는 것이 좋겠다는 의견이 우세하였다. 따라서 정부는 우선 통일에 대한 국민적 공감대와 합의를 이끌어내야 할 것이다. 나아가 북한 당국과는 통일에 관련된 제반분야에서 정치적인 타협을 이루어야 하며, 남북한 주민들 간 국민통합을 이루는 데에도 주력하여야 할 것이다. 또한 한반도 통일을 위한 외교적 활동 역시 중요한데 특히 한반도를 주변 국가들과의 협력적 관계의 형성이야말로 통일의 가능성을 가늠하는 척도가 될 것이다. 정치･외교적 사안과 마찬가지로 경제･사회･문화･교육 분야에서의 통일과정도 쉽지 않을 것으로 예상된다. 정치와 외교 분야는 국내외적 리더십이 요구되는 반면, 경제･사회･문화･교육 분야에서는 행정수요의 양적 팽창과 그에 따른 복잡성이 증대되어 특별한 행정적 관리능력이 요구되기 때문이다. 따라서 통일을 이끌어 내야 하는 정치적 리더십과 통일준비 단계의 행정수요를 효과적으로 담당할 수 있는 관리적 리더십의 적절한 역할분담이 요구되며, 이는 결국 대통령과 국무총리 간의 역할분담의 문제로 귀결된다. 이러한 맥락에서 일차적으로 제기되는 질문은 통일을 앞둔 상태에서 대통령과 국무총리의 적절한 역할분담의 방안이 무엇인가 하는 것이다. 이에 따라 몇 가지의 역할분담 방식을 생각해 보면 다음과 같다.