이민정책의 국제비교

이러한 규율내용은 ‘이주자가 어떠어떠한 권리의 주체이다’라는 규정형식을 취하지 않고, ‘회원국은 불리하지 않은 대우를 합법적인 이주자에게 약속한다’라는 규정형식을 취하고 있는데 이는 국제연합의 사회권 규약에 비해서 이주자의 권리성을 적극 규정하지 못했다. 그것은 사회권 규약이 나온 시점이 1966년인데 비해, ILO의 이주노동자협약은 1949년에 제정된 것이라는 차이에서 오는 것으로 보인다. 그렇지만, 근로조건에 대한 국적 차별금지의 원칙을 정했다는 점에서는 차이가 없다. 나아가 1975년에 나온 ILO의 이주노동자 보충협약(제143호)과 이주노동자 권고(제151호)도 국적 차별금지의 내용을 담고 있다. 한편, UN의 이주권리협약상 개별적 근로관계에 관한 규정으로서 대표적인 것은 제25조(근로조건에 대한 균등대우)가 있다. 이 규정은 모든 이주노동자에 관한 제3부에 속하므로, 미등록 이주노동자도 그 보호대상이 된다. 이에 따르면, 모든 이주노동자와 그 가족은 고용국의 국민보다 차별대우를 받아서는 안된다. 1948년에 제정된 ILO 제87호협약(‘결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약’)에서는 “근로자와 사용자가 사전인가를 받지 않고 스스로 선택하여 단체를 설립하고 그 단체의 규약에 따를 것만을 조건으로 하여 그 단체에 가입할 수 있는 권리를 어떠한 차별도 없이 가진다”고 정한다(제2조). 이 협약은 ILO의 핵심협약으로 알려져 있는데, 그 주체를 외국인이라 하여 제한하지 않는다. 그 이후에 나온 이주노동자의 기회 및 대우 균등 증진에 관한 협약 (제143호 협약)도 이러한 내용을 보장한다. 1975년의 143호 협약은 이주노동자와 그 가족으로서 합법적으로 거주하는 자들에게 “고용 및 취업, 사회보장, 노동조합 및 문화적 권리와 개인의 자유 및 집단적 자유에 관한 동등한 기회 및 대우를 촉진하고 보장”하기 위한 정책을 추구하도록 한다(제10조). 다만 1949년에 만들어진 제97호 협약(‘이주노동자에 관한 협약’)은 제한적 범위에서만 차별금지 원칙을 적용한다. 이 협약은 합법적인 이민자를 직접적인 대상으로 했다는 점에서 제87호 협약과는 차이가 있으며, “노동조합의 조합원과 단체교섭의 이익 적용”에 한정했다는 점도 차이가 있는 점이다. 국제기준에 의하면 외국인 근로자도 대체로 노동3권을 가진다. 경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 , 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약 , 이주권리협약 제26조와 제40조 등도 이를 보장한다. ILO의 핵심 협약인 제87호협약(‘결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약’)에서는 모든 근로자의 단체설립과 가입권을 “어떠한 차별도 없이” 보장한다. 다만, 제2차 대전 직후에 만들어진 제97호 협약은 제한적 범위에서만 차별금지 원칙을 적용한다. 한국에서도 합법체류 외국인근로자들이 노동3권을 가진다는 데에 이견이 없었으며, 불법체류 외국인근로자의 노동조합 결성권만이 최근까지 논란이 되었으나, 2015년의 대법원 판결을 통해 이를 인정하는 것으로 일단락되었다. 사업장 이동의 자유 내지 직업선택의 자유는 조약에 따라 그 보장내용의 차이가 있다. 세계인권선언은 제23조에서 모든 사람은 자유로운 직업 선택권을 갖는다고 정하고 있다(제1항). ILO의 1975년 이주노동자 보충협약과 국제연합 이주권리협약은 사업장 이동의 자유에 대해 정하고 있다. ILO의 협약과 국제연합의 이주권리협약에 비추어볼 때, 합법적인 체류가 오래 지속되면, 사업장 이동의 자유를 확대하는 것이 국제규범의 취지에는 부합한다. 국제노동기구(ILO)는 설립과 동시에 외국인근로자 보호와 국적 차별의 금지를 위해 노력해왔다고 할 수 있다. 초기에 만들어진 국제기준 가운데 특별히 언급할 만한 것들이 있다. 1925년에 근로자의 재해보상에 관한 내외국인 근로자의 균등대우에 관한 협약(제19호), 1939년에 이주노동자의 모집, 직업소개 및 근로조건에 관한 협약(제66호 협약) 등을 채택했다. 제19호 협약 제1조는 “이 협약을 비준하는 회원국은 이 협약을 비준한 다른 회원국의 국민으로서 그 영역 내에서 발생한 산업재해로 인하여 신체의 상해를 입은 사람 또는 당해 근로자의 피부양자에 대하여 자국민에게 허용하는 것과 동일한 근로자보상에 관한 대우를 허용할 것을 약속한다”(1항)고 하며, “이 균등대우는 거주지에 관계없이 외국인근로자 또는 그 피부양자에게 보장되어야 하며, 회원국 또는 그 국민이 이 원칙에 의거하여 당해 회원국의 영역 외에서 행하여야 할 지급과 관련하여 채택하여야 할 조치가 필요한 경우에는 관계 회원국 간의 특별협정에 의하여 이를 정하여야 한다.” 사업장 변경의 자유는, 취업목적 이민자와 국내 사업주의 이해관계가 서로 엇갈리는 쟁점이다. 이에 대해서는 ILO와 UN에서 그 보호수준을 놓고 오랫동안 논의를 해왔다. 세계 제2차대전 직후에 나온 ILO의 기준에서는 이주노동자의 사업장 변경을 보장하는 것보다는, 비인도적인 강제출국을 방지하는 데에 주안점을 두었다(ILO 제97호 협약과 86호 권고, 1949년). 그러다가 1970년대 중반부터는 사업장 이동의 자유를 철저히 보장하는 것으로 방향을 잡는다. ILO의 제143호 협약(이주노동자 보충협약, 1975년)부터 합법적으로 2년 이내에서 취업한 근로자에 대해서는 취업의 자유를 허용해야 한다고 한 것이다. 즉, “이주노동자가 2년을 초과하지 아니하는 규정된 기간 동안 취업을 목적으로 자국의 영토 내에 합법적으로 거주한다는 조건하에서, 또는 법령이 2년 이하의 정해진 기간동안 계약을 하도록 하는 경우에는 그 노동자가 첫번째 고용계약을 완료하였다는 조건하에서, 이주노동자에게 지리적으로 이동할 수 있는 권리를 확보해 주는 반면, 취업을 자유롭게 선택할 수 있도록 할 수 있다”고 정하고 있다. 국제연합의 이주권리협약 제52조 3항(a)도 이와 유사한 규정을 두고 있다. 외국인에 대해 임금 등 근로조건에 대해 차별해서는 안된다는 것은 한국에서도 중요하게 작용해왔던 법리이다. 이제까지의 사례 가운데 대표적인 것은 산업연수생제 내지는 연수취업제를 둘러싼 논의였다. 1995년 2월에 발표된 외국인 산업기술연수생의 보호 및 관리에 관한 지침 (노동부예규)에 의하여 부분적으로 노동관계법의 적용을 받게 된다. 폭행 및 강제근로금지, 최저임금수준의 보장, 산업재해보상보험의 적용 등이 규정되었다. 이에 대해서도 국적에 대한 차별대우를 금지하는 국내노동법과 국제인권기준에 어긋난다는 지적이 계속되었으며, 헌법재판소도 산업연수생에 대해 노동관계법의 부분적인 적용을 정한 외국인 산업기술연수생의 보호 및 관리에 관한 지침 이 헌법상 평등권과 법률유보의 원칙에 반한다고 결정하였다. 게다가 외국인고용허가제하에서 합법적인 체류기간이 길어지고, 이른바 ‘성실근로자’의 재입국 취업이 되면서 가족결합 불허도 문제가 될 수 있다. 누구나 합법적으로 체류 또는 거주하고 있는 한, 모든 사람은 결혼을 하고 가족을 가질 권리가 있다. 이렇게 함에 있어서, 그의 피부색, 그의 출신국 또는 그의 종교가 어떠한 장애가 될 수 없기 때문이다. 한국은 전문외국인력의 경우에는 가족동반과 결혼에 있어서 제약이 없으나, 단순기능 외국인의 경우에는 가족동반이 원칙적으로 허용되지 않는다. 단순기능의 사증(E-9, E-10, H-2)을 가지고 들어온 외국인은 가족동반이 허용되지 않으며, 이점은 취업기간이 3년에서 4년 10개월로 늘어나더라도, 또한 성실근로자로서 재입국하더라도 변함이 없다. 이점은 세계인권선언, 국제인권B규약, 이주권리협약에 위반될 소지가 있다. 생활의 근거지를 출신국으로부터 한국으로 사실상 변경한 경우에 가족결합의 권리를 무한정 제한할 수는 없는 노릇이다.