인센티브 경매 경매 규칙 설계를 위한 FCC의 제안을 중심으로

미국의 경우 효율적인 주파수 확보 및 할당을 위해 지속적인 노력을 해왔다. 우선 1993년 미국의회에서는 수 백MHz에 달하는 주파수를 효율적이면서 빠르게 할당하기 위해 경매제를 도입하였다. 주파수 경매는 가장 효율적인 사업자 선정을 위해 시장 메카니즘에 의존하는 방식이다. 이는 특정 주파수 대역에 최대 가치를 지불하겠다고 의사를 밝힌 사업자를 해당 대역에 한해 가장 효율적으로 활용할 수 있는 사업자로 간주하는 것이다. 미국이 성공적으로 주파수경매를 시행하자 경매를 통한 주파수 할당 방식은 전 세계적으로 확산되었으며, 현재는 OECD국가 중 일본을 제외한 대부분의 국가가 주파수 경매를 도입하거나 추진 중에 있다. 기술의 변화 및 이용자의 생활환경이 변화함에 따라 기 할당 된 주파수의 비효율적 이용 사례가 증가하였다. 즉, 시간의 흐름에 따라 특정 주파수에서 효율적인 사업자의 기준이 변화하는 것이다. FCC가 TV, 라디오, 위성서비스, 이동통신 등 구체적인 용도로 할당한 기존 주파수의 경우, 당시에는 효율적으로 활용할 수 있던 사업자가 기술의 발전과, 수요의 변화 등으로 인해 비효율적으로 활용하는 사례가 발생하였다. 그러나 미국의 현행법상으로는 FCC가 단독으로 기 할당된 주파수를 타 용도로 재할당 하거나, 할당한 주파수의 폭을 임의로 조절할 수 없다. 이는 미국 주파수정책이 정부의 일방적 의사보다는 시장의 판단과 시장에 참여하고 있는 이해관계자의 협의를 통해 해결하는 방향을 중시하는 것에 기인한다. 미국의 경우는 이해관계자끼리 주파수의 거래가 가능하다. 그러나 이 경우 단기적으로는 이해관계자 간의 이익이 맞물려 바람직해 보일 수 있으나 장기적인 관점으로 봤을 때는 거래가 성사되기까지 많은 시간이 소요되며, 광대역 주파수를 획득하기 어려운 문제가 있다. 예를 들어 A사업자가 LTE 서비스 성능을 향상시키기 위해 광대역 주파수가 필요하다면 두 가지 방안을 취할 수 있다. 지난 2011년 4월 112명의 경제학자들은 한통의 서한을 미국 대통령에게 보냈다. 해당 서한은 현재 의회에서 법안으로 고려하고 있는 “인센티브 경매(incentive auction)”에 대한 검토 내용을 포함하고 있다. 인센티브 경매란 주파수 이용 권리의 자발적 반납을 유도하여, 이를 통해 확보한 주파수를 경매의 방식을 통해 타 용도로 할당하는 일련의 과정을 뜻한다. 해당 서한에서 112명의 경제학자는 인센티브 경매가 미국 내에서의 효율적인 주파수 활용을 위한 정책으로 적합하다는 의견을 제시하였다. 미국의 연방통신위원회(Federal Commission, 이하 FCC)는 전 세계적으로 주파수 할당 정책의 선구자적 역할을 하고 있다. 예를 들어 기존의 주파수 경매방식으로 이용되던 밀봉입찰의 단점을 보완하여 동시오름입찰경매(simultaneous multiple-round auction)를 개발하였다. 인센티브 경매의 경우 기존 사용자가 자발적으로 이용 권리를 반납한 주파수 대역을 이용하여 효율적인 주파수 재배치가 가능하다. 이를 바탕으로 시장의 수요가 높은 광대역 주파수를 확보 할 수 있으며 경매를 통해 효과적으로 할당할 수 있다. 이해관계자간의 자발적 거래에서는 파편화된 주파수 이외의 광대역 주파수를 확보하기가 어렵기 때문에 인접 대역을 확보하는 경우를 제외하고서는 주파수의 활용 효율성이 떨어진다. 그러나 인센티브 경매에서는 주파수 재배치 과정을 통해 신규주파수의 발굴 시와 유사한 주파수 폭을 확보할 수 있다. 나아가 주파수의 전파 특성이 뛰어난 대역 혹은 잠재적 제공서비스가 국제적으로 규모의 경제 수준에 도달한 주파수 대역을 할당할 수 있는 장점이 있다. 현재 미국에 할당된 주파수를 살펴보면 전국면허 보다는 지역면허가 대다수를 이루고 있다. 기존의 CSEA에서는 이해관계자와의 합의를 도출하기 위해 오랜 시간에 걸친 논쟁이 불가결 하게 발생하였다. 반면에 인센티브 경매에서는 이해관계자의 협력 하에 이루어지는 절차이므로 보다 효율적이면서 빠른 시간 내에 정책의 목적을 달성시킬 수 있는 장점이 있다. 이러한 인센티브 경매의 장점이 실현 가능한 이유는 자발적으로 주파수 권리를 반납한 기존 이용자에게 주파수 경매의 결과로부터 확보할 수 있는 금액의 일부가 제공되기 때문이다. 이러한 보상은 경매의 성공 여부 및 경매의 종료 시점과 연관성이 크다. 기 주파수 보유자가 받게 되는 보상액(reward)은 주파수 재할당 결과인 경매대가의 일부분을 받게 된다. 만약 주파수 반납 및 주파수 재배치에 비협조적인 경우 경매의 지연으로 인해 보상액을 받을 수 있는 시점이 늦어지게 된다. FCC에서 제안하는 인센티브 경매는 크게 세 가지 단계로 구분되어 있다. 우선 방송사업자가 보유하고 있는 주파수의 사용 권리를 자발적으로 반납하는 단계(reverse auction, 이하 역경매), 타 용도로 사용하기 위해서 반납한 Ultra High Frequency(UHF)대역의 주파수 재배치 단계(repacking), 마지막으로 경매를 통해 주파수를 할당하는 단계(forward auction, 이하 순경매)이다. 세 가지 단계가 구분되어 있는 것처럼 보이지만 실제로는 유기적으로 연결되어 있다. 우선 순경매에서 할당할 수 있는 주파수의 총량은 역경매 및 재구성 단계의 결과에 따라 달라 질 수 있으며, 역경매의 승자는 순경매의 결과에 따라 받을 수 있는 보상이 다르다. 또한 주파수 재배치 단계에서는 현재 방송 시청자가 누리고 있는 효용을 최대한 유지한 상태에서 어떤 방송사업자의 주파수를 반납시킬 것인지와 방송을 유지시킬 것인지를 고려해야하기 때문에 역경매의 낙찰자 선정과 연관이 있다. 일반적으로 역경매는 입찰, 낙찰자 선정, 낙찰자에게 지불해야 할 금액을 결정하는 과정으로 이루어져 있다. 우선 FCC는 역경매 방식을 한 라운드의 결과를 바탕으로 낙찰자를 선정하는 밀봉입찰(sealed bids) 또는 여러 라운드를 통해 낙찰자를 선정하는 descending clock auction을 고려하고 있다. 주파수 재배치 단계에서는 확보한 주파수의 배치뿐만 아니라 방송사업자의 채널 재배치까지 고려해야 한다. 또한 미국의 방송주파수의 경우는 인접 국가인 캐나다와 멕시코와의 간섭여부를 확인하는 것이 중요하다. 그리고 최근 이동통신 분야에서는 광대역 주파수의 수요가 많기 때문에, 주파수 재배치 단계에서 효과적인 밴드플랜을 구성하여 광대역 주파수를 보급하는 것이 중요하다. 다음으로 순경매의 경우는 기존에 수행하던 주파수의 할당과정과 유사하다. 그러나 큰 차이점이 있다면 역경매와 주파수 재배치 단계에 따라 순경매에 입찰할 수 있는 주파수의 대역과 총량이 결정되는 것이다. 이는 기존의 정부 주도하에 이루어지던 밴드 플랜 구성이 시장 메카니즘의 결과에 따라 결정되는 것을 시사한다.