지자체 남북교류협력사업의 평가지표와 발전방향

지자체 남북교류협력은 1999년 비정치적인 분야를 중심으로 시작 되었다. 이후 다양한 남북교류협력사업이 추진되었지만, 2010년 5.24 조치로 인해 사실상 전면 중단되었다. 최근 지자체는 남북관계의 개선 분위기가 조성되면서 남북교류협력사업을 재개하기 위해 노력하고 있다. 각 지자체는 남북관계 변화에 선제적으로 대응해 정책을 개발하고, 향후 남북교류협력을 더욱 활성화시키기 위한 다양한 방법을 모색 하고 있다. 현 시점에서 과거 지자체 남북교류협력의 경험을 성찰적으로 평가 하는 것은 이후 지자체 남북교류협력 발전에 매우 중요하다. 과거에 대한 냉철한 분석과 반성이 뒷받침되지 않는다면, 앞으로의 지자체 남북교류협력 추진과정에서 과거와 동일한 문제가 또 다시 발생할 수 있기 때문이다. 이에 본 연구는 과거 추진된 지자체 남북교류협력의 추진 경과와 그간의 다양한 경험들을 객관적으로 분석 평가하여 향후 지자체 남북교류협력사업의 효과적인 결과를 도출할 수 있는 올바른 방향을 제시하고자 한다. 그동안 우리의 대북통일정책은 남북관계의 특수성 및 시급성으로 인해 중앙정부가 주도하는 정책수립 및 집행이 불가피하였다. 실제 남북관계를 규정하고 있는 ｢남북관계 발전에 관한 법률｣ 제2장에 따르면, 남북관계의 발전을 정부의 책무로 규정하고 있다. 그러나 중앙정부가 주도하는 대북정책은 지난 20여 년 간의 성과를 되돌아 볼 때, 남북교류협력의 지속성 측면에서는 부정적인 영향을 미치는 한계를 노정하였다. 금강산관광 및 개성공단 중단 사례와 같이 비정치적인 성격의 경제 사회문화 분야의 교류협력도 정치･군사적 변수로 인해 중단되었다. 더욱이 정권 교체시마다 대북정책의 방향성이 크게 전환 되면서 남남갈등을 더욱 심화시키는 결과도 가져왔다. 과거 중앙정부 중심의 남북교류협력이 갖는 한계를 극복하고, 지속적인 남북관계 개선을 위해서는 지방자치단체와 민간단체를 포함한 다차원적 층위에서의 교류협력을 추진할 필요가 있다. 지자체들은 인도적 지원사업을 중심으로 교류협력에 뛰어들었으나, 제도적 제약으로 인하여 여전히 독자적인 사업을 추진할 수 없었다. 중앙정부(통일부)가 ‘대북지원사업자’를 법인 및 단체를 포함하는 한 국주민으로 한정하면서 지자체는 교류협력의 주체로 인정받을 수 없었기 때문이다. 결국 지자체들은 북한과 소통채널을 유지해온 대북지 원단체들과 협력을 통해 교류협력을 추진할 수밖에 없었다. 처음에는 기존 민간단체의 교류협력사업에 자금을 후원하는 형태로 진행하였으나, 점차 공동 협력사업으로 발전시켜 나갔다. 이후 지자체는 민간단체 와 함께 쌓은 북한과의 신뢰를 바탕으로 지자체 재원만으로 추진하는 사업을 기획하였다. 강원도를 제외한 대부분의 지자체들은 제도나 추진체계를 제대로 갖추지 않은 채 교류협력을 추진하다가 지역적 여건에 맞게 조례를 제정하고, 남북교류협력기금을 마련하고, 전담 부서를 설치하는 등 추진체계를 점차 갖추기 시작했다. 2017년까지 일촉즉발의 위기가 고조되었던 한반도 정세는 2018년 들어 유례없이 빠른 속도로 개선되고 있다. 남북 정상은 2007년 이후 11년 만인 2018년 4월 27일을 시작으로 5월 26일, 9월 19일 판문점 남측과 북측 그리고 평양에서 총 3차례 만났다. 북핵 고도화에 따른 한반도의 군사적 긴장이 최고조로 높아진 상황에서 개최된 회담이었기 때문에, 교류협력 등 비정치적인 의제들이 크게 다루어지지 않을 것이라는 전망이 일반적이었다. 그러나 4.27 ｢한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언｣의 제1조에서 남북관계 개선의 핵심으로 남북교류협력의 중요성이 강조되었다. 동조 4항에서 “각계각층의 다방면적인 협력과 교류 왕래와 접촉 활성화”를, 6항에서는 “동해선 경의선 철도와 도로 연결 및 현대화” 등의 교류협력 의제를 직접 명기하였다. 제2조의 군사적 긴장 완화 조항과 제3조 한반도 평화체제 조항보다 앞에 교류협력의 구체적인 내용을 명기한 것이다. 이는 남북 양측 이 모두 관계개선을 위한 출발로써 교류협력의 중요성을 공동으로 인식하고 있음을 보여주는 대목이다. 북한 역시 개성공단, 금강산관광 재개 등 기존 교류협력사업들을 직접 언급하며, 우리 정부에 적극적인 제재완화를 요구하고 나섰다. 2018년 전환된 한반도의 정세 속에서 남북교류협력의 재개에 대한 기대감은 크게 높아졌지만, 대내외적 환경요인들로 인해 실제 가시화 되지는 못했다. 북미 비핵화협상이 지연되면서 국제사회와 미국 등에 의해 대북제재가 유지되고 있기 때문이다. 우리 정부 역시 5.24조치라는 정부 차원의 대북제재 가 지속되고 있다. 이렇듯 대북제재가 유지되는 국면에서 우리 정부 단독으로 제재를 해제하는 것은 국제사회의 공감대를 얻기 어렵고, 책임 방기라는 비난에서 자유로울 수 없다. 한편 북한은 지난해 9월 29일 리용호 외무상을 통해 UN 총회 연설에서 종전선언에 연연하지 않겠다고 선언하고 대북제재 해제를 강력하게 요구하였다. 또한 금년 1월 14일 북한 대남 선전매체인 ‘우리민족 끼리’는 “북남 사이의 협력과 교류를 전면적으로 확대 발전시키기 위 한 사업에 적극 떨쳐나서야 한다.”고 촉구한 바 있다. 이렇듯 북한은 남북 간 교류협력을 지속적으로 요구하고 있다. 2009년 4월 북한이 장거리 로켓을 발사하고 5월 2차 핵실험을 단행하면서 남북관계는 더욱 경색되었고, 지자체를 비롯한 민간 차원의 교류협력이 크게 위축되는 결과를 낳았다. 2010년 천안함 폭침 사건 이 발생한 이후 우리 정부는 5.24조치를 단행, 지자체 및 민간 차원의 교류협력을 중단하였다. 그러나 2011년부터 교류협력사업 재개 요구가 나오면서, 정부는 2011년 5월부터 영･유아 지원을 위한 일부 물자 지원과 모니터링을 위한 북한 방문을 승인하였고, 7월 말부터 식량으로 분류될 수 있는 밀가루 지원도 승인하였다. 하지만 대상은 여전히 영 유아로 한정하였다. 지자체 예산이 투입되는 지원사업과 일반 주민들을 대상으로 하는 쌀, 밀가루, 옥수수 등의 식량과 콩, 식용유, 설탕 등의 아동급식용 원자재, 농업개발 물자, 산림녹화 관련 물자, 보건의료 기자재 등의 지원은 불허 하였다. 북한은 중앙집권적이고 폐쇄적인 사회이기 때문에 한국과 전면적인 사회문화교류를 진행하는 것이 체제유지 차원에서 큰 부담이었다. 이에 인도적 지원사업이나 경제협력에 비하여 사회문화교류에 대해서는 소극적인 태도를 취했던 것이다. 또 북한은 정치적 성격이 짙은 사업이나 경제적 대가를 받을 수 있는 사업을 우선시하는 경향이 있어, 실익이 크지 않은 이벤트성 사회문화 교류사업은 성사되기 어려운 환경이었다. 이러한 경험을 통해 지자체들은 2002년부터 북한 당국이 필요로 하는 인도적 지원사업을 보다 적극적으로 추진하였다. 지자체 교류협력 초기 강원도와 제주 도가 추진한 인도적 지원 사업이 성과를 낸 것도 이러한 방향전환에 일조하였다. 또한 2002년 지방선거로 새로이 출범한 광역단체장들이 남북교류협력에 적극 나서기 시작한 것도 우호적인 환경이 되었다.