북한의 법제정입법 체계의 분석 및 전망 ‘법제정법’을 중심으로

첫째, 최고인민회의에 제출할 법안은 최고인민회의 법제위원회에서 먼저 심의하고, 법제위원회는 법안에 대한 심의를 한 다음 그것을 최고인민회의에 제출하겠는가를 결정하여야 하도록 하고 있다(제13조). 그리고 최고인민회의에서 법안심의는 보고, 초안랑독, 토론의 방법으로 진행하되, 대의원들에게 법초안을 미리 배포한 경우에는 법초안을 낭독하지 않을 수 있다(제14조). 둘째, 최고인민회의 상임위원회에 제출할 법안과 중요규정안은 최고인 민회의 법제위원회에서 먼저 심의하고, 법제위원회는 법안과 중요 규정안에 대한 심의를 한 다음 그것을 최고인민회의 상임위원회에 제출하겠는가를 결정하여야 한다(제19조). 최고인민회의 상임위원회의 법안심의관할은 최고인민회의 상임위원회에 제출된 법안과 규정안은 전원회의 또는 상무회의에서 심의하도록 하고 있다. 전원회의에서는 새로 채택하려고 하는 법안을, 상무회의에서는 법수정보충안과 규정안, 규정수정보충안을 심의한다(제20조). 최고인민회의 상임위원회 전원회의와 상무회의에서 법안, 규정안에 대한 심의는 초안을 낭독하고 토론하는 방법으로 진행하되, 위원들에게 초안을 미리 배포한 경우에는 초안낭독을 하지 않을 수 있다(제21조). 법안작성과 심의에 관한 사항이다. 법안심의는 법초안에 대해 최고주권 기관이 정식으로 토론하고 검토하는 것을 의미한다. 이는 입법절차의 민 주주의적 성격을 보여주는 징표라고 하여 입법절차 가운데 가장 중요한 것으로 강조된다. 북한헌법은 최고인민회의 상임위원회가 새로운 부문 법안과 규정안, 현행 부문법과 규정의 수정·보충안을 심의 채택하도록 하고 있으며(제116조 제2호), 법안작성과 심의에 관하여 최고인민회의 부문 위원회의 임무로 규정하고 있다(제98조). 따라서 법안작성과 심의는 최고인민회의 부문위원회를 거치도록 함으로써 부문위원회의 하나로서 법제위원회에서 법률안 심의가 주로 다루어지고 있다. 북한의 설명에 의하면, 법안심의에서 최고주권기관의 전원회의가 법안심의의 기본단위가 되고, 회의형식으로 활동하며 회의기간은 짧다. 회의기간이 짧기 때문에 전원회의에의 정식 심의 이전에 소관 부문위원회에서 사전심의를 하도록 하고 있다. 부문위원회는 법초안의 내용과 형식에 전면적 검토를 하며 특히 법초안의 입법기술적 측면에 대해 책임을 지고 심의하도록 하고 있다. 이에 대해 법제정법은 제출법안의 심의에 대해 다음과 같이 규정하고 있다. 법안가결절차로서 법령결정에 관한 내용이다. 북한 헌법은 최고인민회의가 내는 법령과 결정은 거수가결의 방법으로 하며, 그 채택 의결정족수는 참석 대의원 과반수의 찬성으로 정하고 있다(제97조). 다만, 헌법의 수정과 보충은 최고인민회의 대의원 전원의 3분의 2 이상의 찬성을 요구하고 있다(동조). 북한에서도 법의 채택은 대의원들이 법초안에 대한 표결을 진행하고 법이 정한 수 이상의 찬성표를 던짐으로써 정식으로 법으로 결정되는 것을 말한다. 북한헌법상 법 채택에 대한 권한(입법권)은 최고주권기관인 최고인민회의에, 그 휴회 중에는 최고인민회의 상임위원회가 행사한다(제88조). 표결에는 공개와 비밀의 방법이 있다. 전자는 손들기, 일어서기, 이름부르기 등이 있으며, 후자에는 무기명투표 방법이 있다. 이른바 다수결원칙이 적용된다고 볼 수 있다. 셋째, 1998년 헌법에는 국방위원회의 결정과 명령권을 규정하고 있었는데(제104조), 이는 1992년 헌법규정 내용(제115조)과 다름없다. 그러나 2010년 헌법에서 국방위원장의 지위가 강화되면서 국방위원장이 명령을 내도록 하여(제104조), 국방위원회는 결정·지시를 내도록 변경되었다(제11조). 2012년 헌법개정으로 국방위원장은 국방위원회 제1위원장으로 바뀌었다. 이는 2016년 헌법개정으로 국방위원장은 국무위원장으로 다시 개칭되었다. 넷째, 최고인민회의 상임위원회는 입법권에 관하여 광범위한 권한을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 다음에 구체적 내용을 살펴본다. ① 최고인민회의 휴회 중에 제기되는 새로운 부문법안과 규정안, 현행 부문법과 규정의 수정·보충안을 심의 채택하며, 채택 실시하는 중요부문법을 다음 번 최고인민회의의 승인을 받는다(헌법 제116조제2호). 이는 사실상 최고인민회의 상임위원회가 실질적인 입법권을 행사하고 있음을 보여준다. 최고인민회의의 중요부문법의 승인권은 형식적 권한에 속한다. 1년에 고작 며칠간 개최되는 최고인민회의인 만큼 입법에 관한 실질적 기능은 최고인민회의 상임위원회에서 행사하게 된다. 다섯째, 최고주권의 행정적 집행기관이며 전반적 국가관리기관으로서 내각(제123조)의 입법에 관한 권한이다. 먼저 헌법과 부문법에 기초하여 국가관리와 관련한 규정의 제정 또는 수정·보충권을 행사한다(제125조제2호). 또한 내각의 결정과 지시에 어긋나는 행정경제기관의 결정·지시를 폐지하는 권한을 행사한다(동조 제12호). 그리고 내각은 결정과 지시를 내며(제129조), 내각의 부문별집행기관이며 중앙의 부문별 관리기관인 내각 위원회와 성은 지시를 낸다(제160조). 여섯째, 지방주권기관으로서 지방인민회의(제137조)와 해당 인민회의 휴회중의 지방주권기관이며 해당 지방주권의 행정적 집행기관인 지방인민위원회(제145조)의 입법관련 규정이다. 먼저 지방인민회의는 지방의 인민경제발전계획과 그 실행정형·지방예산과 그 집행에 대한 보고·심의·승인권을 가지고(제140조제1,2호), 해당 인민위원회와 하급 인민회의·인민위원회의 그릇된 결정·지시를 폐지할 권한이 있다(동조 제6호). 또한 지방인민회의는 결정을 낸다(제144조). 법의 공포는 일반적으로 입법절차의 최종단계에 이루어지는 것으로 법의 효력 발생과 관련되어 있다. 북한에서도 법 공포권은 법의 제정기관이나 국가수반이 행사한다고 설명한다. 그러나 법령의 공포에 관하여 1998년 헌법은 1992헌법상 규정된 조항을 삭제함으로써 법령공포권에 관하여 모호한 상태이다. 1998년 헌법은 법령의 공포에 관하여 공포의 주체와 공포기간 내지 기일 등에 관하여 명확한 규정을 두지 않고 있다. 2한편 북한의 법령공포방법에 관하여 8·15 해방 후 북한에서는 법령공보가 발행되었다. 1946년 9월에 나온 북조선임시인민위원회 결정인 『법령공보에 관한 건』은 북조선임시인민위원회 및 각국·부의 결정·법령·지령 등을 신속히 각 기관·정당·사회단체 및 인민들에게 주지시키기 위하여 법령공보를 발행한다고 하였다. 이 공보는 일간이며, 편집에 관한 책임은 사법국장에게 위임되어 있었다(제3조). 더욱이 입법법과 법제정법을 보면, 법제정(입법)절차는 법안제출 및 심사, 토의와 표결, 공포의 단계를 거쳐 이루어진다는 면에서 기본적인 체계를 같이 하고 있다. 시기적으로 중국이 경제개발의 성과를 이루고 국제 경제규범으로서 WTO 체제로의 가입을 위한 법제정비를 구체화하는 2000년대에 들어선 상황에서 입법법을 제정하였다. 북한의 경우에도 김정은 체제의 권력승계초기에 법제정법을 만들었지만 이미 경제개선과 개방을 준비하였던 김정일시대에서 입법이 준비되어왔다. 이 점에서 북한의 법제정법은 중국과 유사하게 대내외환경을 반영한 법제정비라는 공통성을 엿볼 수 있다. 그러나 중국은 북한에 비해 권력체제가 다르고 법령체계도 복잡하다는 점에서 양자의 입법에 관한 법의 내용은 다르다. 법제정권한에 있어 중국은 단일제국가의 법제정체계를 가지지만 지방분권적인 특성을 가지고 있어 중앙집권적 특징을 가진 북한과는 그 특성상이 다른점을 발견하게 된다. 민주주의 국가는 권력분립의 원칙이 적용되는 상황에서 입법법 내지 법제정법의 형태의 입법이 없다. 이에 비해 중국과 북한의 입법에 관한 법률은 사회주의국가의 특성에서 나오는 권력융합적 차원에서 볼 수 있는 일사분란한 입법권과 입법절차의 확일성을 보여준다.