한국 고용·복지서비스 전달체계 현황과 과제

본 연구는 우리나라 일선(street-level) 고용 및 복지 사회서비스 전달체 계 실태를 구체적으로 살펴보고 이에 대한 개선 방안을 제시하려는 것을 주목적으로 한다. 사회서비스(social service)는 “개인의 안녕을 보호하고 유지 하며 증진시키기 위해 개인의 속성(personal attributes)을 정의내리고, 형성하고, 변화시키는” 일련의 과정 및 활동을 일컫는다(Hasenfeld, 1983: 1). 연구자에 따라 사회서비스의 범위는 다르게 규정되지만, 이 광의의 사회서비스에는 사회복지의 핵심 영역인 빈곤층을 대상으로 하는 돌봄서비스부터 일반인에게 제공되는 고용서비스까지 폭 넓은 범위의 대인서비스(human service)가 모두 포함된다. 사회정책 전달체계에 대한 논의는 최근 우리나라에서 매우 활발하게 이루어지고 있으며, 이러한 논의의 대부분은 현 전달체계의 문제점과 개선방안에 집중되고 있다. 학술정보연구서비스(RISS)와 국회전자도서관 데이터베이스 내의 정책 학술 연구만을 확인해 보아도 2010년 이후에만 총 80여 건의 다양한 복지관련 전달체계 연구를 확인할 수 있었으며, 이들 대부분은 현 전달체계의 문제점을 발견하거나 개선방안을 제시하는 연구들이다. 뿐만 아니라 정부에서도 2013년에만 ｢내일(My job) 드림 프로젝트｣, ｢고용-복지 연계정책 강화방안｣, ｢복지사업 부정수급 제도개선 종합대책｣ 등 현재 전달체계를 개선하기 위한 굵직한 방안을 꾸준히 제시하고 있다. 이는 학계와 정부가 모두 우리나라 사회정책 전달체계가 개선되어야 할 여러 문제점을 지니고 있다고 인식하고 있음을 보여주는 단적인 예라 하겠다. 사회정책 프로그램의 기본 속성을 이해하면 왜 사회정책 프로그램에 있어 전달체계가 중요할 수밖에 없는지 이해 가능하다. 비록, 현금 현물 대인서비스 등 다양한 급여형태가 활용되긴 하지만(강혜규 외, 2012), 사회정책 프로그램은 기본적으로 자원의 재분배 행위다. 이러한 재분배 과정에서 반드시 제기될 수밖에 없는 문제 중의 하나는 재분배의 효과성 효율성에 관한 문제이며, 사회정책 전달체계는 다양한 방식으로 재분배 과정의 효과성 및 효율성에 영향을 미칠 수밖에 없다. 사회정책 프로그램을 개별적으로 운영하기 위해 중복적인 전달체계를 구축하여 행정적 비효율이 커진다던가, 일선 전산망 연계 혹은 운영 미숙으로 인해 관련 급여가 부절적하게 지급된다던가, 사회정책 전반을 관리하는 컨트롤타워의 부재로 일부 계층에는 혜택이 집중되는 반면 누락 계층이 상당 부분 발생하는 등, 최근에 빈번하게 언급되는 사회정책 프로그램의 다양한 문제들은 재분배 과정에 있어 전달체계의 중요성을 보여주는 단적인 예라 할 수 있다. 이와 같은 고용 복지 연계프로그램 확대의 흐름 속에서 필연적으로 생겨나는 질문 중 하나는, 과연 이 같은 사회서비스 프로그램들이 일선 (street-level)에서 유기적 효율적으로 전달되고 있는가에 관한 부분이 다. 사회서비스 전달과정의 경우, 원재료 및 최종 산물이 인간이고 가공 과정 역시 인간이 핵심이며, 많은 경우 가공 도구 자체 역시 인간이기에 전달과정이 복잡할 수밖에 없다는 독특한 특성을 고려하면 더욱 그러하다(Hasenfeld, 1992; Lipsky, 1980). 즉, 자격조건에 따라 자동적으로 급여 가 결정되는 일부 제도(예: 근로장려세제)와는 달리 사회서비스는 수혜자-공급자 간의 빈번한 대면 접촉을 통해 이루어지는 대인서비스이기에 (Hasenfeld, 1992), 수요자 혹은 공급자 개개인의 특성, 재량적 판단 및 편견(bias) 등이 정책 전달과정에 개입될 여지가 크다. 따라서 기존 연구만으로는 우리나라의 고용 복지 복합서비스, 특히 일선 전달체계를 이해하는 데 있어 일정 부분 한계를 가질 수밖에 없었다. 예를 들면 기존 연구로는 고용 복지 사회서비스를 개별 프로그램별로 분절적으로 이해할 수밖에 없기에, 대표적 프로그램 이외에 일선에서 제공되는 전체적인 고용 복지 사회서비스의 구체적인 실태 및 맥락을 파악하기에는 어려움이 있다. 또한 고용 복지서비스가 전달되는 곳은 사회서비스 기관임에도 불구하고 해당 프로그램이 다른 사업들(예를 들면 사회복지시설의 기타 복지사업)과 어떻게 유기적으로 연계되어 집행 되는지, 혹은 사업 집행과정에서 각 기관들이 효율적인 업무 수행을 위하여 다른 기관들과 얼마나, 그리고 어떻게 연계되고 있는지 등 실제 일선 현장의 운영방식에 대한 구체적인 이해 역시 부족할 수밖에 없다. 물론 이러한 다원적인 전달체계 자체가 문제가 되는 것은 아니다. 위의 서비스 전달기관 개별 주체들(고용, 보건, 복지)이 각자의 전문성을 살려서 중복 없이 효율적 효과적 유기적으로 운영된다면 이러한 다원성이 오히려 장점으로 작용할 가능성도 있다. 하지만, 일반적으로 이들의 운영 은 그렇지 못한 것으로 평가되어 왔다(예: 김미숙 외, 2009; 유길상 외, 2012). 우선, 실제로 동일하거나 유사한 서비스를 제공하지만 운영 주체만 다른 다수의 센터 및 기관들이 난립되어 있어 행정비용 측면의 비효율이나 관리체계의 혼선 등의 문제가 발생할 가능성이 크다는 점이 꾸준히 지적되어 왔다. 대표적인 복지서비스의 예로, 방과후 교실을 들 수 있는데 교육부(방과후 교실), 보건복지부(지역아동센터), 여성가족부(방과후 아카데미) 등의 중앙부처가 개별 센터 혹은 학교에서 유사한 서비스를 중복적으로 제공하고 있어(김미숙 외, 2009), 행정 비효율의 문제가 발생할 가능성이 크다. 만약 이들 프로그램이 중복 없이 유기적으로 시행 운영된다면 효율적인 전달체계가 갖추어졌다고 할 수 있겠지만 실상은 그렇지 못하다. 개별 프로그램들을 확인해 보면 명칭이나 일부 프로그램의 내용에서 일부 미미한 차이를 보이기는 하지만 실제로 하나의 사업이거나 혹은 하나의 부처에서 관리하면 효율적인 사업들이 각 부처별로 시행되고 있는 경우가 빈번하기 때문이다. 예를 들어 주택개량사업의 경우만 보더라도 복지부의 집수리사업과 농어촌 장애인 주택개조사업, 산업부의 저소득층 에너지 효율화사업, 안행부의 취약계층 집수리사업, 환경부의 옥내 급수관 계량사업과 슬레이트 처리지원, 국토부의 사회취약계층 주택개보수사업 등 유사한 사업들이 개별 부처별로 시행되고 있다(김혜승, 2013). 또 다른 예로, 학교에서의 급식사업의 경우 아동급식은 교육부, 우유급식은 농림부에서 각각 담당하고 있는 실정이다.