디지털 시대의 방송규제

방송은 기본적으로 일방향 미디어의 대표격으로 인식되어 왔다. 그것은 방송이란 개념 자체가 잘 보여주고 있다. 현행 방송법에 의한 방송 개념은 “방송프로그램을 기획·편성 또는 제작하고, 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함하며, 이하 ‘시청자’라 한다)에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것으로서 지상파방송, 종합유선방송, 위성방송을 말한다”고 규정하고 있다(방송법 제2조제1호). 이러한 정의는 전통적으로 방송은 1대 다 커뮤니케이션의 한 형태로서 불특정 다수를 대상으로 전송한다는 인식에 기반을 두고 있다. 방송법 정의에서 나타나는 ‘공중’이 바로 불특정 다수를 의미한다. 이 경우 최근의 케이블TV와 위성방송을 감안하여 ‘개별계약에의한 수신자’를 포함하고 있지만, 이것도 불특정 다수의 대상에서 벗어나 있지는 않다. 먼저, 전파자원의 물리적 희소성과 이에 따른 공동소유이다. 이는 방송 공익성 이론의 가장 명확한 근거로 설정되어 온 것이다. 1930년대 이전에 미국 정부는 생산되는 재화나 서비스가 생활필수품이거나 아니면 기업이 지나치게 높은 가격을 부과할 우려가 있거나 소비자에게 악영향을 줄 정도로 열등한 서비스를 제공함으로써 소비자를 착취할 가능성이 있는 경우에만 공적으로 규제하였다. 따라서, 공익산업이란 생활필수품의 속성과 자연독점이라는 특성을 동시에 지닌 재화나 서비스를 생산하는 산업을 의미하게 된다. 시장경쟁이 자연스럽게 독점구조를 형성하는 대표적인 부문에는 철도, 통신, 전력, 가스산업 등이 포함된다. 지상파방송의 경우도 주파수의 희소성과 엄청난 진입비용 등으로 인해 과점이 불가피하다. 제한된 주파수를 자원으로 하고 있는 방송의 경우 공공재 산업, 즉 공산업으로서의 특징을 갖게 되는 것이다. 즉, 신문은 소유한 사람의 의지대로 발행할 수 있지만 방송은 공공재인 전파를 위탁받아 이용하고 또한 산업 자체가 자연스럽게 독점을 형성하기 때문에 공중에게 필요한 주요 이슈에 대한 정보를 제공해야 하는 등 공적 임무를 부여받게 된다. 세 번째는 시민이 참여하여 의견을 개진할 수 있는 방송의 공론장으로서의 기능이다. 서구사회에서 방송은 공동체의 파괴에 따른 사교영역의 축소, 노동의 영역에서 도구주의적 성향의 증대에 따른 대가족제의 해체, 사회적 이동성의 확대 등 다른 사회적 변화와 결합되면서 요구되는 새로운 사회적 커뮤니케이션 체계를 충족시켜 주기 위해 등장하여 정착하게 된다. 시기상 하버마스가 말하는 부르주아 공론장이 해체되는 시점에 해당한다. 공론장은 여론이 형성되는 사회생활의 영역이며, 경제적 활동이나 정치적 행위가 아닌 자유로운 시민들이 공개적으로 의견을 표출하는 곳이었다. 이는 18세기 무렵 서구 시민사회 내에서 생겨났는데, 신문이나 방송과 같은 미디어는 이후 해체된 공론장을 유기적으로 연결하면서 생성시킬 수 있는 시민사회의 확실한 제도였다. 공론장 이론은 방송이 대의제 민주주의 사회에서 국민의 복지 향상과 참여실현을 위한 가장 중요한 사회제도라는 당위적 인식을 확대하는 데 있어 결정적으로 기여했다고 할 수 있다. 이는 결국 방송을 통한 참여 민주주의의 활성화로 연결되기도 한다. 즉, 현대의 TV 선거토론 등은 방송이 참여 민주주의를 구현하는 대단히 중요한 사회적 기제가 됨을 사례로 보여준다고 하겠다 정도나 방식의 차이는 있지만 방송제도가 존재하는 나라에서는 방송내용에 대한 규제가 존재한다. 방송내용에 대한 규제는 비교적 포괄적 개념으로 프로그램 편성에 관한 규제, 프로그램 내용에 대한 등급제, 프로그램 질에 대한 평가제, 그리고 프로그램 내용에 대한 직·간접적인 심의 등을 포함한다. 이 가운데 가장 적극적인 규제의 수단이 되는 것이 방송심의이다. 심의란 ‘논란의 소지가 있는 사안을 자세히 조사, 검토하고 협의한다는 말’이나 방송심의의 의미나 사회적 성격이 그리 명확한 것은 아니다. 그래서 정부기관의 사전심의가 검열로서 언론자유를 침해하는 것으로 인정되는 나라가 있는가 하면, 표현물에 대한 사전심의가 당연한 것으로 행해지는 나라도 있는 것이다. 이에 따라 방송심의를 포함한 방송 내용규제의 방식과 의미가 나라마다 다른 것은 사실이나 이들간에 공통점이 있다면 그것은 각국의 방송 내용규제가 방송이 공익(Public Interest)을 위한 것이어야 한다는 포괄적인 명분을 근거로 하고 있다는 점이다. 방송은 그 발생 초기부터 방송사업자가 방송망과 프로그램 제공을 겸하였고 전파에 한정성에 기반한 수탁이론(Public Trustee Theory)과 방송의 사회적 영향력에 대한 고려로 인해 내용규제가 중요한 정책 사안으로 다루어져 왔다. 내용규제의 방법도 프로그램 편성에 관한 규제, 프로그램 내용에 대한 등급제, 프로그램 질에 대한 평가제, 그리고 프로그램 내용에 대한 직·간접적인 심의 등 다양한 수단이 동원되고 있다. 내용규제의 방법 중에서도 내용심의는 구체적인 심의주체가 방송에 의해 전달되는 내용물을 살펴서 일정한 규정을 어겼는지에 대한 여부를 심사하고 그 결과에 따라 제재를 가한다는 점에서 가장 적극적인 내용규제 방법이라고 할 수 있다. 내용심의는 타인의 표현물을 심의의 대상으로 하기 때문에 오래 전부터 언론 자유, 혹은 표현의 자유라고 하는 인간의 기본권에 반한다는 지적을 받아왔다. 그럼에도 불구하고 방송에 대한 내용 심의는 그 방법의 변경 및 최소화 등을 통해 사회 구성원의 공익 및 사적 이익을 보호하는데 그 합목적성을 인정받아왔고 오늘날까지 대부분의 나라에서 어떤 형태로든 존재하는 것이 사실이다. 공익이라는 분명하고 확정적인 개념이라기 보다는 모호한 개념이다. 공익에 대한 다양한 시각들은 다음과 같이 크게 세 가지 유형으로 나누어볼 수 있다. 첫째, 사익의 집합으로 보는 집합이론적 시각이다. Hobbes는 자연의 전쟁상태를 막기 위해 일반권력을 창출하는 것이 전체에게 도움이 되므로 공익을 힘의 집합으로 보았고, Hume은 여론이 공익의 기초가 되는 것으로 보고, 이의 집합을 공익이라고 하였다. 한편, Bentham은 공리주의적 입장에서 공동체를 구성하는 여러 성원들의 이익의 합산을 공익으로 간주하였다. 둘째, 사익들간의 타협이나 조정을 통하여 나타나는 공동이익으로 보는 시각이다. Rousseau는 개인들이 정당한 권력에만 의무를 지며, 정부의 정당성은 선한 것을 추구하는 집합적 개인의사의 정당성에 기인한다고 전제하고 공동체의 모든 구성원이 도덕적으로 정당한 것을 공통적으로 희구한다면, 이것이 일반의지로서 성립되며, 이는 공동이익을 중시하게 된다고 하였다. 반면에 이와 유사한 전체의지가 존재 하는데 이는 사적 의지의 총합일 뿐이며, 사적인 이익을 중시한다고 보았다. 방송심의란 방송의 공익성 논리를 근거로 방송의 수용자인 국민 대중이 수준 높고 다양한 방송내용을 향유할 수 있도록 정부나 공공기관, 수용자단체, 방송인이나 방송인 단체에서 각종 법규나 프로그램 기준, 윤리강령 등을 근거로 방송의 내용을 전반적으로 심사·감시·평가하고 그 결과에 근거하여 방송사의 방송행위를 제한하거나 격려하는 일체의 활동을 의미한다. 방송심의는 심의주체에 따라 자율적인 것과 타율적인 것으로 나누어볼 수 있다. 타율적 심의의 주체는 일반적으로 국가나 공공기관, 방송 수용자 공중이 되며 그 근거는 방송 관련 법제, 방송의 사회책임이론, 수용자 주권론 등이다. 보다 구체적으로 국가나 법에 의해 권한을 위탁받은 공공기관에서 법과 규정에 의해 방송 프로그램의 내용을 심의하여 만약 법과 규정을 어겼을 경우 법정 제재를 포함한 필요한 조치를 취할 수 있는 통제적 심의와, 시민 단체나 이익단체 등이 자신들의 원칙과 규정에 입각하여 방송 프로그램을 모니터링하고 필요시 해당 기관에 이를 통보하여 자신들의 뜻을 관철시키는 참여적 심의 등이 이에 속한다.