병상자원의 적정공급과 효율적 활용방안

일반적으로 소비자의 소비에 따른 한계편익이나 한계비용을 제대로 평가할 수 없을 때 과다소비 혹은 과대소비가 발생한다. 이러한 소비자의 무지는 나아가 소비자가 비용－효과적인 공급자를 선택할 수 있는 능력을 제한하여 시장에서 경쟁의 효율을 감소시키는 결과를 초래한다. 의료부문의 경우에 이러한 소비자의 무지는 더욱 심한데, 이러한 소비자의 무지를 해결하기 위하여 정부는 의사인력의 면허 제도를 도입하고 있고, 이밖에도 효과적인 의료이용이나 건강유지에 관한 필요한 정보를 소비자들에게 제공해 줄 수 있으며, 의료공급자에 대한 광고의 허용과 그 내용의 규제 등의 정책적 개입을 할 수 있다. 만일 소비자의 무지로 인한 시장의 실패를 정책적 개입을 통해서도 보완하기 어렵거나 정책적 개입의 사회적 비용이 너무 크다면 정부가 직접 의료공급에 참여할 수 있다(권순만, 2004). 국가개입정책으로는 촉진정책과 규제정책을 들 수 있는데, 촉진정책은 사회변동을 촉진하고 유도하는 기능을 수행하며, 반면에 규제정책은 사회 안정 기능을 한다. 이때, 사회 안정 기능은 전통적, 소극적 기능으로서 사회질서와 사회제도를 유지하고 안정시키는 기능을 수행한다. 보건의료 분야에서 정부의 개입정책은 크게 4가지 종류로 분류할 수 있다. 첫째, 수요(소비)규제정책이다. 정부가 불필요한 의료이용이나 과잉이용을 규제하는 것이다. 진단과 검사, 처치를 하는 데 있어서 효과적이지 않거나 상대적으로 비싼 의료장비 등의 사용을 억제하는 정책이나 진료비 중 본인에게 일부 부담시키는 정책이 이에 속한다. 정부가 규제정책을 실시하는 것은 보건의료 분야의 효율성을 저해하는 것을 방지하기 위해서다. 비용의 지출 없이 효용을 창출할 수는 없겠지만 한계효용이 한계비용을 초과하는 수준의 의료(장비)이용은 억제되어야 한다는 것이 규제정책의 이론적 전제이다. 둘째, 수요(소비)촉진정책이다. 국가는 보건의료에 대해 다음과 같은 몇 가지 역할을 수행한다. 첫째, 국가는 먼저 의료문제 전반에 대하여 보다 적극적으로 개입하여 규제자(Regulator)로서의 역할을 한다. 능력과 전문성이 떨어지는 공급자에 의해 선의의 국민들이 피해를 볼 수 있으므로 국가는 면허제도나 의료의 질관리 또는 병원표준화제도 등을 통해 시장진입의 장벽을 설치한다. 또한 고가의료장비의 중복투자나 병상 과잉공급 규제, 보건의료 서비스 가격통제, 진료비 심사 강화 등의 정책을 실시하여 의료부문의 낭비 요소를 제거한다. 둘째, 국가는 정보제공자로서의 역할을 한다. 보통 일반적인 소비자는 의료에 대한 전문적인 지식과 정보가 없어 의료공급자를 합리적으로 평가하지 못한다. 따라서 정부는 보건의료에 대한 지식과 정보를 소비자에게 제공함으로써 소비자의 무지를 보완할 수 있어야 한다. 셋째, 국가는 보건의료 서비스의 직접적인 제공자의 역할을 하기도 한다. 정부는 경찰병원, 보훈병원, 공무원 전용병원 등의 건립을 통해 대상자나 가족에 대해 보건의료 서비스를 무료 또는 저렴한 가격에 제공한다. 또한 의료취약지역에 공공병원을 직접 건립하거나 보건기관을 확충하여 지역주민들의 건강문제를 해결하는 방법을 제공하기로 한다. 넷째, 정부는 국민건강을 위해 막대한 재정을 투자하고 있다. 의료취약지역에 병원 건립을 위해 금융이나 세제상의 지원정책을 사용한다. 정부의 직접, 간접적인 재정정책은 보건의료 서비스의 생산단가를 낮추어 가격을 하락시킴으로써 의료이용도를 제고시키기도 한다. 미국에서는 Medicare나 Medicaid제도에 의해 정부가 직접 서비스를 구매하는 형태로 되어 있고, 우리나라의 경우에도 국민의 약 4% 정도가 의료급여 대상자로 되어 있다. 마지막으로, 국가는 보건의료 서비스의 원활한 배분을 위하여 접근도의 제고를 통해 건강보험제도를 주관하는 보험자의 역할을 수행하기도 한다. 예를 들면, 위험(질병 등)이 발생할 가능성이 높은 사람들이 보험에 가입하려하고, 반면에 보험자 측에서는 위험 발생도가 낮은 사람만 선택적으로 보험에 가입시키는 역 선택(adverse selection)을 하게 되면 보험은 성립하지 못한다. 이때, 보험가입집단의 크기가 클수록 역 선택의 문제는 자연적으로 해결되는데 결국 국가가 전 국민을 상대로 강제적 보험을 실시하게 된다면 보험가입집단의 크기는 자연히 커지게 되어 역 선택의 문제에 대해 가장 효율적으로 대처할 수 있는 것이다. 물론, 보건의료 부문에서 정부의 역할은 (마치 고양이 목에 누가, 어떻게 방울을 달 것인가와 같이) 결코 쉬운 문제는 아니다. 경쟁의 실패는 시장에서의 독과점으로 인한 가격상승, 이에 따른 생산과 소비의 감소로 인한 사회후생의 손실(welfare loss 혹은 deadweight loss)을 말한다. 전기, 가스 등 공익사업(utility)에서 흔히 볼 수 있는 규모의 경제에 의한 자연독점(natural monopoly)의 경우에는 생산효율성을 위해 정부가 해당기업에게 시장에서의 독점적 공급을 용인하는 대신 독점기업에 가격과 생산량을 규제하는 방법을 사용하고 있다. 이런 면에서 보건의료산업은 자연독점이라고 볼 수는 없으나 의료의 특성상 자연독점산업의 규제와 비슷한 외형적인 형태를 띠게 된다. 그러나 의료산업은 다른 자연독점산업과는 달리 의료시장에서 다수의 공급자가 다양한 종류의 의료서비스를 공급한다. 이런 현실을 감안하면 가격규제와 같은 정부규제가 일반적인 자연독점산업의 규제보다 훨씬 더 복잡하리라는 것을 쉽게 예상할 수 있다. 따라서 민간공급자를 규제하는 것이 복잡해지고 규제의 집행 비용이 과다할 경우 차라리 공공기관이 직접의료서비스를 제공하는 것이 나을 수도 있다. 앞서 보건의료시장의 특성상 정부의 개입정책이 불가피하다는 점을 역설하였다. 그러나 정부의 개입은 많은 비효율을 발생시킨다. 즉, 주인이 존재하지 않기 때문에 생기는 관리 운영의 비효율성, 민간처럼 심한 경쟁에 직면하지 않기 때문에 생기는 소비자의 욕구에 대한 민감성 둔화, 그리고 그에 따른 소비자 만족도의 저하, 높은 고용 안정성으로 인한 방만한 관리운영과 조직의 관료화, 이익을 추구하는 민간부문과는 달리 공공성을 추구하는 공공기관의 성과측정의 어려움 등이 그 대표적 예가 되며, 이러한 정부개입으로 인한 비효율을 정부실패 또는 비시장 실패(nonmarket failure)라 한다. 이와 같이 지나친 정부개입은 정부실패를 야기하고 민간부문을 위축시킨다. 또한 정부의 정책의 시행은 필연적으로 피해자와 이득자(수혜자)를 발생시켜 사회 전체의 이득을 최대화시키는 데 한계가 있다. 그러나 이러한 한계가 있다고 하여 이를 그대로 방치할 수는 없는 것이고 이에 효율성과 형평성을 조화시킨 바람직한 정책을 취해야 할 필요성이 있다.