건강도시에 대한 TOD 영향 국제비교 연구

우리나라는 1960년대 이래 급격한 도시화 과정에서 다양한 도시환경 문제를 겪어왔으며, 1970년대 중반 이후의 지하철 건설과 다양한 대중교통 장려 정책을 통해 TOD 부문의 발전을 이루어 교통 혼잡 및 대기오염 문제 등을 상당 수준 해소하고 있다. 다만 건강도시의 개념 및 정책적 규범과 관련하여, TOD가 실질적으로 시민건강에 미치는 영향에 대한 실증적인 연구 및 평가는 미흡한 실정이다. 단순히 도시교통 계획 또는 정책, 즉 효율적인 교통-토지이용 계획에 한정하기 보다는 TOD의 파급효과를 시민의 건강행태, 공공보건 분야로 확대하여 인프라 시설 투자의 포괄적인 영향을 검토하는 데에는 소홀했다는 것이다. 건강도시에 대한 관심과 다양한 시도들과 마찬가지로 대중교통을 통해 쾌적하고 건강한 도시를 만들고자하는 노력은 거의 세계적인 동향이라고 할 수 있다. 하지만 TOD 혹은 경전철 등 대중교통 시설이 지역 주민들의 건강에 얼마나 영향을 미치는지에 대한 실증적 분석·평가 연구가 제시된 사례는 많지 않다. 도시계획 및 도시개발전략 차원에서의 한계 뿐 아니라 TOD 전략의 약점은 실증적 파급효과 분석 혹은 증명의 미흡성에서도 드러난다. 즉, 일반적이고 정성적인 차원이 아니라 보다 미시적인 차원에서 TOD 파급효과의 실증적인 증명 결과는 찾아보기 어려운 실정이다. (Ann Forsyth, Carissa Schively Slotterback and Kevin Krizek, 2010; Ahn Hyejin, Bae Woongkyoo and Ryu Joongseok, 2010) . 예를 들어 TOD의 가장 일반적인 시민건강 상 효과로서, 시민보행거리를 얼마나 증가시키는지, 대중교통으로부터의 대기오염 노출 정도는 저감되는지 혹은 증가하는지 등 구체적인 조사, 분석과 평가 결과를 기초로 TOD 전략에 대한 객관적 평가를 시도하는 사례는 많지 않다. 특히 건강도시의 관점에서 TOD 또는 대중교통과 관련한 건강의 다양한 범위를 이해하는 것이 중요하며, 특히 큰 스케일의 대중교통 인프라의 건강 영향 결과를 장기적인 관점에서 이해하는 것이 또한 중요하다. 신도시와 기존 도시에 도입된 TOD 시스템의 영향 및 효과를 적확하게 평가하기 위해서 우리는 국내 맥락에 맞는 TOD 전략의 효율성과 실행 가능성을 평가할 수 있는 모델이 제시되어야 한다. 앞서 언급한 바와 같이 건강도시 조성의 유용한 수단으로서 TOD의 파급영향을 실증적으로 분석하는 일은 건강도시 구현의 실천적 방안을 강구하는 측면에서 매우 중요한 요소가 될 수 있다. 우리나라에서는 매우 다양한 TOD 수단이 개발, 적용되었으나 그 파급효과, 특히 시민 건강이나 건강도시 관점에서의 영향에 대한 연구가 미흡한 편이므로, 이에 대한 다양한 방법론과 분석틀을 개발할 필요가 있다. 이와 같은 필요성에 착안하여 이 연구에서는 미국 로스앤젤레스와 우리나라 서울을 대상으로 TOD, 즉 대중교통중심개발에 따른 시민 통행행태 변화 및 건강 영향을 비교, 분석 실증연구(미국 측)를 통해 TOD 파급효과에 대한 분석틀과 건강도시 구현에 관한 구체적인 정책 함의를 제시(우리나라 측)하는 국제 공동연구를 추진하고자 한다. 이 연구의 목적은 미국 로스앤젤리스와 우리나라 서울의 대중교통지향형 개발에 따른 건강의 영향을 평가하기 위한 분석적 체계를 개발하는 것이며, 다음과 같은 2가지의 세부 목표를 지향한다. 첫째는 미국 로스앤젤리스에서 시범 연구(Pilot Study)의 시행을 통해 도출된 대기오염의 개인에 대한 노출 결과의 분석이다. 사전 문헌연구에서도 볼 수 있듯이, TOD 즉, 대중교통지향형 도시개발은 도시 대기 질을 개선할 수 있다는 것을 시사하고 있다. (Frank, Jr, & Bachman, 2000; Stone, Mednick, Holloway, & Spak, 2007) 그러나 실증적 연구에서는 이러한 TOD 전략들이 지역적으로 나타나는 현상과 교통으로부터의 대기오염에 노출되는 현상이 더욱 심화될 수도 있다고 말하기도 한다.(Marshall, Brauer, & Frank, 2009; Schweitzer & Zhou, 2010) 밀집된 도시환경에서는 TOD 전략이 대기오염의 근원을 교통이용자들에게 가까이 배치하거나, 지역 대기환경에 노출을 증가시킴으로써 이에 노출되는 통근자들에게 불균형하게 영향을 줄 수 있다. 남가주 대학 연구진은 특히 로스앤젤리스에서의 시범 연구(Pilot Study), 즉 LA EXPO 경전철 관련 대기오염의 개인에 대한 노출 조사 및 결과분석을 주로 담당하였으며, TOD의 건강영향에 대한 이론적 배경 등 문헌연구를 수행하였다. 이 연구의 추진과정, 특히 LA EXPO 경전철 관련 대기오염의 개인에 대한 노출 조사를 위해 서울대학교 보건대학원으로부터 측정장비의 무상 대여 및 연구자문 등의 기여가 있었다. 국토연구원 연구진은 건강도시 및 TOD에 대한 일반적 이론적 배경 및 정책 이슈 등 문헌조사를 담당하였으며, 이 연구의 두 번째 세부 목표인 LA 시범 연구에서의 연구 방법론을 우리나라 서울의 미래 TOD 프로젝트를 위한 건강영향평가 모델과 체계로 보완하는 부분을 주로 수행하였다. 이와 같은 공동연구의 추진을 위해 2015년 2월 16일부터 27일까지 2주간 미국 남가주대학에서 1차 합동연구가 진행되었고, 5월 14일부터 6월 2일까지 약 4주간 국토연구원에서 2차 합동연구를 수행하였다. 또한 5월 29일 국토연구원에서 공동연구기관 연구진 워크숍을 개최하였다. 미국 로스앤젤리스는 대표적인 자동차 중심도시로 발전해 왔다. 격자형의 가로와 도시 외곽의 교외지역 등 적어도 2000년대 이전에는 대중교통 수단이 매우 취약한 도시로 알려져 왔었다. 그러나 2000년대 이후 매우 제한적인 대중교통(버스) 노선 중심의 LA 교통체계가 혁신되기 시작하여 경전철을 중심으로 한 TOD 혹은 교통회랑 (Transit Corridor) 시설이 보급되기 시작했다. 이 연구의 대상인 LA EXPO 경전철은 앞서 언급한 LA의 도시변화 맥락 속에서 전환점을 제공하는 대중교통 시설인데, 이는 이른바 “LA의 철도로의 변모(LA’s rail transformation)”을 선도하는 대표적인 철도 노선이 되었다. 이는 2008년에 발효된 캘리포니아 375번 주(State) 조례를 법적 근간으로 추진되었고 2020년까지 6단계의 EXPO 라인을 건설 중이다. 건강도시 조성을 위해서는 도시 거주민의 사회/경제적 특성과 거주환경의 물리적 특성이 실제 거주민의 다양한 행태에 어떠한 영향을 미치는지를 검토하는 것이 중요하다. 국내/외 다양한 연구문헌에서 거주민의 통행행태에 기반한 건강모형을 제시한 바 있으며, 일반적으로 개인특성/거주환경 특성이 통행수단 선택, 통행거리, 보행 등 행태변수와 밀접한 연관관계가 있는 것으로 보고된 바 있다. 본 기초연구는 거주지 물리적 환경특성과 해당 거주민의 통행특성 사이의 관계를 이해함으로써 ‘건강도시에 대한 TOD 영향’에 대한 기초자료를 제공하는데 그 목적이 있다. 보다 구체적으로, 대중교통과 건강사이에 이론적 논의가 얼마만큼 현실에 부합하는지 관련 실증자료를 활용하여 확인함으로써, 향후 서울사례에 기반한 before/after 대중교통-건강 영향모델을 수립하는데 있어 객관적이고 과학적인 근거를 마련하고자 한다.