통일한국의 정부조직체계 구축방안

그러나 북한은 신형무기의 규모와 국방정보화 등 질적인 면에서는 한국 군에 비해 훨씬 뒤쳐져 있으며, 낙후된 경제사정으로 인해 전쟁을 장기간 지속적으로 수행할 능력도 한국에 비해 떨어진다. 이밖에 북한군의 사기 등 전투능력 역시 한국에 비해 낮은 수준인 것으로 보고되고 있다. 결론적으로 북한의 전력은 전쟁 시 우리가 낙관할 수 없지만 그렇다고 비관할 수도 없는 상태라고 말할 수 있다. 만약 이 같은 상태에서 북한이 내부의 사정, 또는 전쟁 결과에 대한 지도부의 오판 등으로 인해 전쟁을 감행한다면 우리는 내부 역량을 총결집하여 북한의 침략을 저지하는 한편 기필코 한반도 통일을 성취하여야 한다. 그러나 북한의 무력을 물리치고 통일을 성취한다 하더라도, 전쟁은 한반도에게 쉽게 치유하지 못할 수준의 치명적 피해를 남길 것이 분명하다. 국민들은 전쟁복구를 위해 형용할 수 없는 고통과 희생을 감내하여야 할 것이다. 또한 통일이 된다고 해도 민족의 통합은 쉽게 이룰 수가 없으며 사회적 갈등은 통일 전보다 더욱 더 심각해 질 것이다. 따라서 무력을 통한 한반도 통일은 통일방안 중 상상해서도 안 되는 최악의 방법이다. 우리가 안보를 강화하고 북한 도발에 대한 전쟁억제력을 높여야 하는 이유가 여기에 있는 것이다. 일반적으로 새로운 정부가 들어서거나 국정 환경에 큰 변화가 있을 경우 정부조직개편이 이루어진다. 새로운 정부가 들어서고 새로운 국정운영 철학 또는 국정목표가 정해짐에 따라 정부조직체계 개편이 이루어지는 것은 지극히 당연하다 하겠다. 한반도 통일만큼 큰 국정환경의 변화는 없을 것이다. 통일 이후에는 국 내외 환경이 크게 변할 것이며 새로운 행정수요도 폭발적으로 증가할 것이다. 또한 통일이라는 환경 변화 속에서 정부는 국가발전을 위한 새로운 국정비전과 목표를 설정하고 이를 추진해 나가야 할 것이다. 때문에 한반도 통일 이후 또는 통일과정에서 정부의 조직 개편은 필연적인 사항이다. 통일 후 정부조직체계 개편에 있어 중요 쟁점의 하나는 통일부의 해체와 그 후속조치에 대한 사항이다. 분석한 바와 같이 독일의 경우 통일과 함께 연방내독관계부를 해체하였으나, 그 후 동서독 통합 및 구동독 지역 재건을 위한 어떠한 연방부처도 설치하지 않았다. 이후 연방정부는 동서독 통합 및 구동독 지역 재건이 그리 쉽지 않다는 것을 깨닫고 이 업무를 담당할 조직의 설치 필요성을 인식하였다. 그래서 설치된 조직이 바로 연방 총리실의 특임관이었다. 앞서 논의하였던 것처럼 남북한 통일과정에서 체제통합은 정치･행정, 사회, 경제, 법제도, 교육, 문화 등 국가 하위체제 전반에 걸쳐 전개될 것이다. 그리고 이러한 개별 하위체제의 통합 하나 하나가 전체로서 연결되어 통일국가체제를 형성하게 될 것이다. 그러므로 개별 하위체제 중 어느 하나도 간과하여서는 안 된다. 그러나 체제통합의 우선순위를 정할 수는 있는데, 하위체제들 중 행정통합이 최우선으로 수행되어야 할 과업이 될 수 있을 것이다. 이는 Sørensen과 Torfing(2009: 247-251)이 지적하였듯이 체제통합 거버넌스의 성공 조건에는 정부행정이 우선적이기 때문이다. 즉 정부가 담당하는 ‘행정통합의 설계, 구조화, 네트워크 관리, 참여’ 등 메타거버넌스로서 역할이 체제통합의 필수조건인 것이다. 독일 통일의 예에서도 행정통합은 여타 부문의 통합을 이끌기 위해 우선적으로 추진되었으며, 그 과정에서 기존의 행정체제와 형태의 일대 변혁이 발생한 바 있다. 이는 서로 이념을 달리한 가운데 일정기간 분단되어 각기 모든 방면에서 이질화되었던 두 개의 국가체제를 비교적 갑작스럽게 통합하여야 했기 때문으로, 이로 인해 일반적인 행정개혁 또는 혁신과는 차원이 다른 대대적인 행정체제의 변화가 필요했던 것이다. 제2장에서 논의하였듯이 남북한의 체제통합은 정치･행정, 경제, 법, 사회･문화, 교육 등 국가체제 전반에 걸친 통합과정이며, 이는 또한 공공영역뿐만 아니라 민간영역에 이르기까지 모든 부문을 포함하는 거버넌스를 구성된다. 이와 같은 복잡한 네트워크로서의 체제통합 거버넌스가 성공하기 위해 무엇보다도 중요한 것은 부문별 거버넌스 또는 다양한 행위자들 간의 원활한 조정･통제 능력이며, 이를 위해서 체제통합 거버넌스의 메타적 조정기능이 절실하게 요구된다. 이러한 조정매커니즘은 위에서 제시한 체제통합의 중심조직 형태에 따라 달라진다. 즉, 대통령 직속 또는 국무총리 직속의 위원회형에서는 그 조직체계 자체가 조정을 중심으로 한 구조이기 때문에 별도의 정책조정체 계를 따로 둘 필요가 없다. 왜냐하면, 이러한 조직형태에서는 대통령이나 국무총리를 위원장으로 하고 전체부처의 장관과 민간까지 포함한 위원으로 구성하기 때문에 그 조직의 운영 자체가 정책조정과정인 것이다. 그러나 앞서 제시하였던 것처럼 체제통합의 중심기구를 기능적 관료제형으로 하는 경우에는 조직 간 수직적･수평적 조정의 문제를 남긴다. 따라서 여기서는 이러한 경우를 가정하여 조정･통제체계를 구상하여 본다. 앞서 살펴본 남북한의 정부･행정체제를 다음과 같이 비교할 수 있다. 첫 째는 정부조직 기본원리에서의 차이이다. 우선 남한은 국민주권주의･간접 민주제를 채택하였으며, 삼권분리 원칙을 통해 권력 주체간의 상호 견제와 균형을 추구하고 있다. 반면 북한은 외형상으로는 삼권이 분리되어 있으나 실질적으로는 최고인민회의가 권력을 독점, 사법부와 행정부를 통제하고 있다. 또한 남한에서는 정치권력이 행정과정에 개입하지 못하도록 행정의 정치적 중립이 보장되는 반면 북한에서는 당이 행정과정 전반을 주도한다. 둘째, 중앙행정조직의 구성에서도 차이가 존재한다. 우선 남한의 경우 국무회의를 통해 정책의 결정 및 집행을 수행하는 반면, 북한의 내각은 최고인민회의의 결정사항을 단순 집행하는 역할만을 담당하고 있다. 또한 남한은 대통령이 국가 원수이자 행정의 수반인 반면, 북한은 형식상 행정수반은 총리가, 국가수반은 최고인민회의 상임위원장이 맡고 있다. 그러나 현재 북한의 실질적 권력은 모두 김정은 국방위원회 제1위원장에게 집중되어 있다. 남한에서는 행정부 산하에 국방부･경찰청을 두어 대통령의 명령을 받고 있다. 반면 북한의 경우 인민무력부, 국가안전보위부, 인민보안부 등 경찰 및 무력기관은 국방위원회 소속이다. 중앙행정부처의 수에서도 남북한 차이가 큰데, 남한의 경우 18부 4처 총 22개의 부처로 구성되어 있는 반면, 북한 내각은 33개 부서로 구성되어 있다. 이처럼 북한 중앙부서의 수가 많은 것은 경제부서, 특히 공업관련 부서가 다수 설치되어 있다는 사실에 기인한다. 이는 북한의 경우 사실상 정부가 기업체 기능까지 수행하고 있기 때문으로 보인다. 셋째, 정치체제에서의 차이 역시 존재한다. 남한은 복수정당제 원칙을 따르고 있으며 이 때문에 집권당은 직접적으로 정부의 정책행위에 관여할 수 없다. 반면 당 국가체제인 북한에서는 당(조선노동당)이 정책의 모든 결정과 집행을 통제･감독한다. 중앙당의 부와 비교, 내각의 각 성들은 그 권한이 매우 작아 중앙당이 업무별로 내각부서들을 지도, 감독하기도 한다. 남북한은 지방정부 조직체계의 외형적인 측면에서 상당한 유사성을 보이고 있다. 광역과 기초로 구분된 자치계층을 형성하고 있으며, 시･군 등 구역 설정도 비교적 유사하게 나타나고 있는 것이다. 행정 집행기관인 북한의 내각은 국가 전반의 행정관리기관으로서 역할한다. 내각은 총리, 부총리, 위원장, 상, 과 그 외의 필요한 성원으로 구성되며 이들의 임기는 공히 5년이다. 내각은 8위원회, 30성, 1원, 1은행, 2국 총 42개 부서로 조직되어 있으며(2013년 1월 기준), 사업내용 및 성과에 대하여 최고인민회의에 책임을 진다. 총리는 정부를 대표하며, 내각 산하에는 전원회의와 상무회의가 존재한다. 전원회의는 국가적 사업과 관련된 사안을 결정하는 역할을 담당하며, 내각 성원 전원으로 구성된다. 한편 상무회의는 전원회의에서 위임한 문제들을 담당하며, 총리와 부총리 및 총리가 임명하는 내각 성원들로 구성된다. 총리는 최고인민회의에서 선출되어 내각 사업을 조직･지도하며 정부를 대표한다. 아울러 총리는 부총리･내각성원 등에 대한 임명 제의권을 부여받는다. 신규 내각총리로 임명된 자는 최고인민회의에서 선서함으로 향후 내각 성원 대표자로서 활동하게 된다. 부총리의 임무와 권한을 규정하는 성문화된 조항은 특별히 존재하지 않으며, 대신 일반적으로 부총리는 성을 조정하는 역할을 수행하며, 이를 통해 총리를 보좌하게 된다. 각 위원회 및 성은 내각의 부문별 집행기관임과 동시에 중앙의 부문별 관리기관이다.