에너지 포커스 2018 여름호

우리나라는 자원빈국이면서 에너지 다소비형 산업구조를 보유하고 있어 지속가능한 경제성장을 위해서는 안정적인 해외 에너지 자원 확보가 필수적이다. 하지만 원유 전량을 수입하고 있을 뿐 아니라, 원유수입의 80% 이상을 지정학적 불안정성이 높은 중동 지역에 의존하고 있어 유가급등 시 무역수지 적자가 확대되고, 중동지역 지정학적 리스크가 확대될 경우 우리나라의 에너지 안보도 위협받는 상황에 놓여있다. 지난 저유가 시기는 우리나라가 해외 우량한 석유·가스 자산을 저가에 확보할 수 있는 적기임을 여러 해외자원개발 전문가들이 강조해 왔다. 하지만 우리 정부는 과거 2000년대 중반의 고유가 시기에 에너지 정책 패러다임을 ‘안정적인 도입’에서 ‘적극적인 해외자원개발’로 전환했다가 2014년 저유가 시기에는 다시 ‘질적 성장’으로 방향을 전환하며 해외자원개발에 소극적인 입장을 취하였다. 국내기업들의 해외자원개발 투자액도 2011년 역대 최고치인 103억 달러를 기록한 이후 유가하락, 정부 정책방향 전환과 지원 감소 등으로 지속적으로 감소세를 보이며 2016년에는 28억 달러를 기록하였다. 법 개정 이후 해외자원개발기업을 인수하거나 개발단계 사업에 참여할 경우에도 JOGMEC 출자가 가능하게 되었다. 당시 저유가에 따른 자산가치 하락으로 산유국 국영석유기업이 광권 및 지분 매각 움직임을 보임에 따라, 자국 에너지 안보를 강화할 수 있는 기회라고 판단하여 법 개정을 추진한 것이다. 이러한 정부, 기업들의 노력에 힘입어 일본 석유·가스 자주개발률은 지속적인 상승세를 보이며 지난해 25%를 기록하였고, 2030년에는 40% 이상 달성을 목표로 하고 있다. 우리나라와는 사뭇 대조적인 행보라 할 수 있겠다. 에너지 자원 정책은 단기적인 시세변동이나 정치적 상황과 상관없이 장기적인 관점에서 전략적으로 개발하고 투자하는 안목이 절실히 요구되지만 우리나라는 그동안 해외자원개발 정책추진 방향이 일관성을 가지지 못하였고, 정권교체에 따라 혼선을 거듭해 왔다. 정책추진 상의 혼선 뿐 아니라 해외투자 규모가 선진국 대비 턱없이 영세한 수준이고 메이저급 기업 부재로 국제경쟁에서 매우 불리한 상황이다. 지속적인 경제발전과 에너지 안보를 위해 해외자원 확보의 필요성과 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 먼저 해외자원개발 10년 동안의 목표와 정책방향을 정하는 장기 마스터 플랜인 ‘해외자원개발기본계획’을 일관되게 실행해야 한다. 유망지역 자원부국과의 전략적 협력을 강화하여 국내기업의 진출기반을 조성하는 한편 산업발전에 필수적인 자원확보를 위해 경제성장률에 비례하여 자원개발 관련 예산을 확대하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 다음으로 민간기업의 자원개발 참여 촉진과 경쟁력 강화를 위해 각종 투자 유인책과 해외자원개발 사업과 관련한 지원책을 제공해야 한다. 우리나라는 아직 민간기업 주도의 자원개발을 추진하는 데에 있어 한계가 많다. 자원개발사업이 주력 사업 분야인 민간기업도 별로 없고 그렇다보니 글로벌 기업 대비 투자규모나 사업역량 자체가 매우 열위한 수준이다. 하지만 효율적인 자원개발 체제 구축을 위해서는 궁극적으로 민간 주도의 모습이 되어야 할 것이다. 대표적인 민간기업 투자 유인책으로는 세제 지원제도가 있는데 현재 대부분 일몰되었는바 민간기업 투자촉진을 위해 세제 지원제도 재도입부터 검토해야 한다. 또한 민간기업이 부족한 탐사역량 강화와 탐사 리스크 완화를 위해 일본 JOGMEC과 같은 탐사지원 전문기관을 설립하거나 기존 공기업 내 탐사 기능을 활용하여 민간기업의 탐사사업을 지원하는 방안도 필요하다. 과거 해외자원개발을 주도해 온 자원개발공기업들은 정부의 공기업 개혁 추진, 정부출자 감소 등으로 신규 광구탐사에 나설 수 없어 사실상 투자활동이 중단되었다. 민간기업 대부분은 자원가격 하락에 따른 기 투자 사업의 수익성 악화 등으로 신규투자 여력이 부족하고, 2016년 에특자금 삭감 등 정부지원 축소로 투자가 위축되었다. 다행히도 정부는 민간기업 해외자원개발 투자활성화 유도를 위해 에특자금을 부활하여 2017년 해외자원개발 특별융자 지원제도를 신설하였다. 하지만 에특자금 대비 제한적인 지원규모와 까다로운 조건 등으로 인해 제도를 시행하기 전부터 실질적인 효용성이 지적되어 왔다. 실제로 2017년 해외자원개발 특별융자 예산 1,000억 원 중에서 불과 340억 원만 집행되었고, 2018년에는 예산이 700억 원으로 축소 편성되었다. 올해에도 대부분의 민간기업들이 융자신청을 기피할 것으로 보여 예산전액을 집행하지 못할 가능성이 높다. 예산규모 자체도 높지 않은데 이용실적까지 저조하여 지원제도가 유명무실해질 경우 해외자원개발 특별융자제도가 다시 폐지될 가능성도 배제할 수 없는 상황이다. 지난 100여 년간 전력산업은 기간 네트워크 기간산업의 특성으로 인해 자연독점의 형태로 발전하여 왔다. 단지, 독점기업의 소유권에 있어서는 나라마다 차이를 보이는데, 크게 구분하자면 정부의 규제하에 있는 민간독점과 국가독점 기업으로서 구분할 수 있다. 대표적으로 미국과 일본의 경우는 정부의 규제체제 하의 민간 지역 독점 전력회사 구조로 운영되어 왔고 한국, 영국, 프랑스 같은 경우는 한전이나 EDF와 같은 국영 전력회사가 독점적으로 전력을 공급하는 구조로 운영되어 왔다. 이들 독점 산업은 발전-송전-배전-판매 부분의 전력산업을 통합하여 운영하는, 소위 수직통합적(Vertically Integrated) 구조를 가지고 있었다. 하지만 지난 1980년대부터 영국을 필두로 전력산업자유화가 세계적으로 진행되어, 정도의 차이는 있지만, 많은 국가에서 기존의 독점적·수직 통합적 전력산업 구조로부터 보다 다양한 시장 참여자로 구성된 다원적인 구조로 전력시장이 운영되고 있다. 가장 적극적으로 전력산업자유화를 도입했던 나라 중 하나였던 미국은 1990년대 말부터 2000년대 초까지 20개 주와 워싱턴 DC에서 전력 소매시장 자유화를 시행하였다. 하지만 캘리포니아 에너지 위기(2000~2001) 이후 미국의 전력산업 구조개편의 동력이 소진되면서 현재는 18개 주만이 경쟁적 소매시장을 운영하고 있다. 각 주마다 소매 경쟁의 범위와 방법은 다양한데, 예를 들어, 캘리포니아는 일부 시민에 대해서만 소비자 선택권을 허용하고 있는 반면에 텍사스 전력 시장(The Electric Reliability Council of Texas, ERCOT)의 경우에는 전체 부하의 75%가 경쟁적 시장 환경 하에 있다. 독일은 4개의 전력회사가 발전, 송전, 계통운영에서 지배적인 사업자로 기능하고 있지만 수백 개의 소규모 전력회사가 소비자에게 전력 판매 서비스를 제공하고 있다. 일본의 경우, 10개의 민간 전력회사가 지역독점으로 발전 및 송배전 망을 운영하고 있지만 2000년대부터 꾸준히 전력시장 자유화를 추진하고 있다. 지난 2011년 후쿠시마 원전사고 이후에는 보다 적극적인 전력시장 자유화 정책을 추진 중이며, 2016년 4월에는 전력소매시장을 전면 자유화하였다. 최근 전력 산업의 구조가 기술, 제도 그리고 시장 측면에서 급격한 변화를 보이고 있다. 가장 큰 변화는 발전원의 변화에서 찾아볼 수 있다. 전 세계적으로 석탄과 원자력으로부터 재생에너지로의 전환은 이미 돌이키기 어려운 큰 흐름이 되고 있다. IEA(2015)의 전망에 따르면 재생에너지는 2030년경에 석탄 발전을 추월해 가장 큰 발전원이 될 것으로 전망하고 있다. 우리 나라 역시 새 정부 들어 원전과 석탄에서 재생에너지와 가스 발전 중심으로의 전환을 에너지 정책의 방향으로 정하고, 지난 해 2030년까지 재생에너지 발전 비중을 20%로 증가시키는 RE3020 이행 계획을 제시한 바 있다. 이러한 낙관적인 시장 전망과 적극적인 정책의 배경에는 최근 크게 향상된 재생에너지의 경제성 향상이 주된 이유일 것이다. 또한 ICT 기술이 발달하면서 다수의 소규모 재생에너지를 운영하기 위한 기술적인 장애물도 점점 줄어들고 있으며, 오히려 기존 일방향(One Way) 운영되던 방식에서 양방향(혹은 다방향) 운영방식으로 전력망 운영과 시장 메커니즘의 변화를 요구하는 단계에 이르고 있다.