2016년 남북법제 연구보고서

북한의 국제평화를 해치는 사건들과, 정치범 수용소등의 심각한 인권문제에 대하여는 국제사회의 이목이 집중되어 있고, 북한 정권의 인권침해문제에 대하여 김정은 등 지도층의 책임을 물어 국제형사법원을 통해 기소하는 문제는 국제사회에서 계속적으로 제기되고 있다. 로마규정상 국제법상 면제를 향유하는 공적지위에 있다 하더라도 개인의 형사책임으로부터는 면제시켜주지 않는다. 북한은 현재 로마규정의 당사국이 아니므로 유엔 안보리로부터 국제형사법원에 사건이 회부되는 방식이 주로 논의되고 있다. 비슷한 경우로, 국제형사법원은 안보리의 회부를 통해 로마규정 비 당사국인 수단 다르푸르와 리비아 사태에 대하여 지도자의 형사책임을 조사 한 바 있다. 다만 안보리의 결의에는 상임이사국인 중국과 러시아 등의 동의가 필요한데, 북한의 인권상황에 대한 책임을 묻는 것에 거부권을 행사할 가능성도 제기된다. 북한정권의 인권침해와 피해자들의 이야기를 역사에 기록하며 기억하는 전환기 정의 작업에 대한 법제 마련은 국민과 정부로 하여금, 또 더 나아가 국제사회에 대하여 이것이 잘못된 행동임을 알리며 다시는 반복되지 않도록 하는 중요한 수단이 될 것이다. 이러한 기억과 기록 작업은 통일이전에도 가능한 것인데, 다행히도 북한인권법의 시행으로 대한민국정부가 직접 북한정권의 인권침해사례를 기록하는 작업이 가능해졌다. 북한인권법의 시행으로 통일부 안에 북한인권기록센터가 설치되고, 이 센터는 탈북자 등을 상대로 인권 침해 사례를 모아 이 기록을 3개월마다 법무부에 설치된 북한인권기록보존소에 넘기는 역할을 하게 된다. 이 기록들은 향후 북한 집권층의 인권범죄에 대해 처벌할 수 있는 근거로 활용될 목적으로 보관되게 되며 이는 향후 전환기 정의 구현의 사전작업으로서 중요한 의미를 가진다. 따라서 이 북한인권법의 시행령 마련과 향후 실행에 있어서 인권기록의 수집, 보존 및 관리가 잘 이루어지고, 이것이 향후 피해자의 구제와 책임자들의 처벌에 잘 연결될 수 있도록 하는 시스템을 잘 마련하는 것은 매우 중요한 과제이다. 새로운 헌법에 전환기 정의에 관한 가치를 넣는 것은, 전환기 정의 논의에 관한 이후의 법적 사회적 발전을 위한 중요한 기초가 되기도 한다. 법률들의 변화가 있을 때, 성문헌법은 국가의 근본적인 가치들을 표명한 최고법으로써 이에 위반한 법률들은 법으로써 기능할 수 없다고 선포하는 역할을 한다. 즉, 헌법은 국가공동체가 따라야 하는 다른 모든 법률 위의 가장 근본적인 법이 무엇인가를 이야기 하는 것이다. 이러한 이유로 통일한국의 헌법 마련에 있어서는 북한의 심각한 인권현실을 기억하고, 이에 대한 치유의 의지를 통일한국의 중요한 정체성으로 선포하는 것은 다른 통일법제들에게 중요한 기준이 되며 이러한 논의를 발전시킬 기반이 된다. 전환기 정의 구현을 위한 수단들(형사기소, 진실위원회, 배상, 기관의 개혁 등)이 마련되는 경우에도, 그 적법성은 헌법의 해석에 따르게 된다. 헌법은 이후 국가의 전환기 정의 계획의 합법성을 판단하는 기준 및 근거가 된다. 계획의 세부적인 내용들은 법률이나 규정, 행정청의 권한을 기반으로 마련되며, 이들 기관의 작용의 합법성은 헌법상의 권력분립의 내용 및 헌법상 각 정부기관들에게 부여된 기능과 권한과 많은 관련이 있다. 전환기 정의의 개념은 가장 크게는 통일 헌법적 측면에서 수용 될 필요성이 있다. 헌법이란 한 국가의 새로운 나아갈 방향을 정립하고 제시한다는 점에서 통일한국에 있어서 가장 중요한 뼈대가 되는 법제임에 틀림없다. 과도기를 겪은 국가들의 경우 헌법을 통하여 국가 주권과 자결권의 제창, 과거사 해결의 의지 표명, 새로운 인권 개념의 정립 등을 하고 이로써 국가의 정당성 및 방향성을 제시하고자 한다. 헌법을 통하여 역사적인 유산과 잊어서는 안될 가치를 새기고 헌법제정과정에 국민들의 염원을 반영함을 통해 새롭게 들어서는 정권 및 체제에 대한 국민의 동의를 불러일으키고 다양한 이해관계에 있는 국민을 통합하는 역할을 하게 된다. 특별히 시스템의 변화를 동반한 공산주의 국가들의 전환기에서는 헌법이 미래지향적인 도구로서 매우 중요한 역할을 하였다. Gross(2014)는 헌법이 다섯가지 측면에서 전환기 정의를 발전시키는 중요한 역할을 한다고 설명하였다. 먼저, 헌법제정작업 자체로서 국가간 화해와 통합의 과정이 될 수 있으며, 둘째, 헌법은 평등에 관한 규정들을 포함하여 국가의 성격을 규정하며, 셋째, 헌법은 과거와, 역사, 공동체의 집단기억에 대해 고민하는 역할을 수행하며, 넷째, 헌법은 재산과 토지에 관한 권리를 정의하고, 다섯째, 헌법은 사회적, 경제적 권리를 규정하는 역할을 통하여 전환기 정의를 발전시킨다. 따라서 헌법을 통한 전환기 정의 구현은 매우 중요한 과정이며, 전환기 정의 발전의 효과적인 도구가 된다. 헌법은 전환기 정의 수단의 실행에 대한 권원을 포함하거나, 적어도 전환기 정의 수단이 기능할 수 있도록 하는 규정을 명시적으로 포함할 수 있다. 남아프리카공화국의 경우 인종차별을 종식하기 위한 협상의 일환으로 임시헌법을 제정하기도 하였고, 1994년 제노사이드 이후 제정된 르완다 헌법은 과거의 인권침해에 대해 구체적으로 어떤 것이 해결되어야 하는지 선언하기도 하였다. 반대로 헌법은 전환기 정의문제에 대해 아무런 언급을 하지 않을수도 있다. 남북한 통일의 경우 여러 가지 통일 방안이 있을 수 있겠다. 통일도 흡수통일과 국가대국가 통일방안이 있을 것이고, 통일을 주도하는 측이 어느 쪽인가에 따라 최소한 4가지 형태로 구분될 수 있다. 하지만 본 글에서는 남한 주도에 의한 흡수통일의 경우만을 단선적으로 상정하고자 한다. 이 경우 남한의 경우 종래 토지세제에 대하여 거래세를 보유세보다 높이 부과하는 시스템이 이미 정착되고 사용된 지 오래되었다. 종래의 시스템이 활용되고 이해관계자가 양산되고 있는 상황에서 조세 법제도를 변경하는 것은 사실 반발과 위험도를 높일 수 있다. 그러나 통일후 북한 지역이라면 새로운 법제도를 적용하는 만큼 그러한 어려움을 크게 낮출 수 있다. 그리고 개발이 뒤진 북한을, 후술하는 것처럼 주민이 이미 점유 및 사용하는 일부 토지에 대하여서만 소량의 토지를 분할 지급하고, 잔여 토지 대부분은 국유화함으로써 국토균형발전이란 목적 하에 거시적으로 판단할 수 있다. 그리고 당초 국유였던 통일후 북한지역의 토지들은 여러 과정을 거쳐서 사유화되는 과정을 거칠 것이다. 통일후 토지 소유권 문제를 대처함에 있어서 독일은 몇 가지 방법을 선택지로 하였던 바, 즉 소련점령지역(1945-1949)에서 과거 몰수되었던 재산권은 ‘보상’을 원칙으로, 구동독(1949-1990) 정부가 몰수한 재산권은 우선 ‘법치국가원칙과 어긋난 재산권 침해’라는 피해를 입은 원소유권자에게는 원상회복을 해 주고, 예외적으로 현재의 권리자가 ‘정당한 방법으로 취득한 경우’(redlicher Erwerb) 또는 ‘투자우선’(Vorfahrt fuer Investitionen)의 특별목적이 있을 때에만 보상을 인정하는 형태를 취함으로써 엄밀한 그들의 법치주의원칙과는 구별되는 방식으로 처리하였음을 관찰할 수 있다. 구체적으로 독일 정부는 일곱 가지 원칙을 제시하였다. 첫 번째 1945년부터 1949년까지 소련점령군의 점령법 또는 점령고권에 의하여 행해진 몰수는 원상회복하지 않는다. 두 번째 주소를 동독지역 밖에 가지고 있거나 경찰에 전출신고를 하지 아니하고 비합법적으로 동독지역을 떠난 사람의 재산은 반환한다. 셋째 몰수된 부동산은 원칙적으로 반환하지만 자연인, 종교단체, 공익재단 등이 정당한 방법으로 부동산에 대하여 소유권 또는 물권적 이용권을 취득한 경우에는 반환하지 아니한다.