풀뿌리 민주주의 지방자치 한국행정학회 특별기획세미나

대신 중앙단위의 콘트롤 타워를 강화하는 것이 지금까지의 정책방향이었다. 사회보장위원회가 지자체 및 중앙단위의 복지를 조정하는 콘트롤 타워 역할을 하면서 새로운 사업의 진입을 통제하였다. 또한, 각 정책의 실행력을 높이기 위해서 중앙정부가 매우 상세한 지침을 제공하고 다양한 평가제도 및 규제를 실시하고 사회서비스 정보체계를 급속히 확대발전 시켰다. 그럼에도 불구하고, 서비스의 체감도나 질에 대한 이슈, 그리고 전달체계 문제가 여전히 제기되고 있는 것이다. 문제의 배경에 절대적인 서비스 양의 부족은 여전히 중요할 것이다. 하지만, 양의 이슈와 단순히 유사중복의 비효율성이나 시장화를 넘어서 보다 근본적인 거버넌스 설계 자체가 잘못된 것일 수 있다. 그렇다면, 우리보다 훨씬 소수의 사회서비스를 가지고 있는 서구 복지국가와 달리 우리나라에서는 왜 이러한 문제를 심각하게 가지고 있을까? 이에 대해 다음 장에서는 우리나라 사회서비스를 분석하고 대안을 제시하기 위해 재량혼합의 관점을 제시하고자 한다. 둘째, 일선관료나 공급자에게도 자율성을 주어 공적 영역 이외에서는 창의적이고 혁신적인 사회서비스가 발전할 수 있도록 돕고, 현재 한국의 사회서비스는 복지혼합의 공급적 차원에서 민간에 철저히 의존하고 있으면서도, 서비스에 대한 결정과 재량은 중앙정부가 독점하고 있는 모순적 구조를 가지고 있다. 새로운 거버넌스에서는 사회서비스 공급과 재량이 함께 따라가고, 그에 따른 책무성(accountability)이 함께 수반되는 재량혼합 핵심적 요소가 되어야 할 것이다. 본 논문에서 제시한 재량에 대한 논의는 현재 복지총량의 부족이라는 문제의 상황에서 보다 나은 구조적 형태를 지향함으로서 복지체감도를 향상시키고, 서비스 이용자의 욕구에 보다 효과적으로 대응하기 위한 사회서비스 체계의 구조변화에 대한 제안이다. 하지만, 최근 우리나라의 사회서비스 부문에서의 재정은 지속적인 증가추세를 이어오고 있음에도 불구하고, 여전히 총량적 수준에서는 미흡한 측면이 있음을 부인하기 어렵다. 총량적 차원의 문제는 본 연구에서 크게 다루어지 않았지만, 총량이 절대적으로 부족한 상황에서 재량의 재분배만으로 문제가 해결되지는 않을 것이다. 재원과 총량의 문제는 향후 논의되어야 할 추가적 이슈로 남겨두고자 한다. 1991년 영유아보육법 제정으로 보육서비스가 제도화 된 이래 보육서비스는 보편적 서비스로 발달되어 왔다. 2004년 영유아보육법의 개정으로 보육지원의 대상이 ‘모든 영유아’로 확대되면서 제도적 기틀이 마련되었고, 이후 보육지원 대상 아동의 범위는 점차 확대되었다. 2012년부터 만0~2세 아동과 만5세 아동은 소득과는 무관하게 보육료지원을 받게 되었으며, 2013년부터는 만 5세이하 아동이 무상보육 대상에 포함되었다. 또한 보편적 서비스 외에도 시간연장형 보육료 지원, 장애아 보육료 지원, 다문화 보육료지원, 어린이집운영지원, 농촌보육교사특별근무수당지원, 직장어린이집 설치지원, 입양숙려기간 모자지원사업, 아이돌봄서비스 등에 대한 사업과 건강의료 차원에서 6세 미만 유아건강검진, 신생아 난청진단 의료비 지원, 취학 전 아동 실명예방, 저소득층 기저귀 조제분야 지원 등의 다양한 맞춤형 사업이 존재하고 있다. 반면, 이러한 다양한 사업은 종종 유사중복 사업으로 분류되기도 하였다. 누가, 얼마만큼의 서비스를 받는가의 문제에 대해서는 시행령 및 보육사업안내를 통해 관련 규정이 각 지자체에 전달된다. 예컨대, 보편적으로 시행되는 보육료 지원사업의 경우, 2016년 7월부터 종일반, 맞춤반 제도가 시행되면서 이용자격과 지원금의 차이를 두고 있다. 0~2세 자녀를 둔 전업주부와 육아휴직자는 오전 9시~오후 3시까지 맞춤반 서비스를 이용할 수 있지만, 종일반 서비스는 이용할 수 없다(보건복지부 2016). 서비스의 양에 있어서도 명확하게 어떠한 자격을 갖춘 사람이 얼마를 받을 것인지는 중앙정부 시행령으로 결정되며, 현물과 현금으로 전달될 경우의 서비스 이용량의 차이, 그리고 어떠한 전달주체가 서비스를 전달해야 하는지에 대해서도 중앙정부의 지침을 통해서 결정된다. 기본적으로 보육료 지원은 아동에게 바우처의 형식으로 제공되지만, 국공립 및 공공형 시설의 경우 정부에서 별도의 인건비를 시설에 지원하고 있다. 민간시설의 경우에도 인건비 지원에 해당하는 금액을 교사 대 아동 수 기준으로 나누어 기본보육료를 아이행복카드로 지원되는 보육료지원과 함께 지원된다. 이러한 실제 서비스가 집행됨에 있어서 중앙집중적 양상의 재량혼합이 어떠한 효과를 가지고 오는가? 앞에서 제시된 바와 같이, 현재 제도의 경우, 실질적으로 돌봄서비스의 욕구가 높은 가정이 우선하여 서비스를 이용할 수 있도록 하기 위해 홑벌이 가정의 서비스 이용을 제한하였다. 이러한 제도적 취지는 이해 가능하지만, 세세한 증빙요건까지를 명시한 시행지침이 현장에서 적용될 때는 이러한 정책의 취지가 제대로 기능하지 못하는 경우가 발생하기도 한다. 예컨대, 홑벌이 가정이라 하더라도, 부모 중 한 쪽이 구직급여가 나오지 않는 상황에서 구직활동을 하고 있거나, 임용고사 혹은 공무원 시험 등을 준비하는 수험생인 경우, 혹은 가족 간병, 일용근로로 인해 증빙서류를 제대로 갖추기 어려운 노동자들의 경우에는 자격을 인정받을 수 없다(JTBC, 2016/6/24). 이는 장기실업자, 수험생, 그리고 근로계약서나 재직증명서조차 떼기 힘든 노동취약계층의 경우, 사회서비스에 있어서도 사각지대에 처하게 되는 제2의 차별을 야기하게 된다. 반면, 명확한 규정이 존재하지 않음으로 인해 지자체는 관리의 책임이 없다고 인지하는 경우도 발생한다. 종일반 서비스는 저녁 7시까지 이용할 수 있도록 되어 있지만, 오후 5시에 아동을 데리고 가도록 압력을 행사하는 ‘무늬만 종일반’으로 운영하고 있는 경우나 부모가 지자체에 호소해도 지자체가 이를 해결할 수 없는 경우가 많다(한겨레 2016/7/3). 보다 특수한 욕구를 가지고 있는 경우에는 문제가 더 심각해진다. 예컨대, 중증장애아동의 경우, 현재 정원에 여유가 있다하더라도 국공립 장애아동시설에서조차 거부당하는 경우가 나타난다. 언론에 보도된 거동이 어려운 한 장애아동의 경우, 10여 차례 장애아동어린이집 입소를 거부당한 끝에 부모가 개인비용을 들여 별도로 활동보조인을 쓰는 조건으로 병설유치원에 보낼 수 있었다. 이 경우, 관리감독 책임이 있는 지자체가 나서서 문제를 해결했어야 했지만, “법적 근거가 없다. 지도 점검이 전부”라는 답변을 전했다고 보도되고 있다(한겨레 2014/12/8). 이러한 현상의 핵심은 지자체가 전혀 재량권한이 없다는 것이다. 국고보조사업을 중앙에서 도입하면 자동적으로 지자체 보조가 들어가게 되지만 이에 대해서 중앙정부가 지자체와 숙의하고 논의하는 장은 없다. 지자체는 매우 수동적인 존재인 것이다. 결국 지자체가 지역에 맞춤형으로 제공할 수 있는 복지의 여지는 줄어들게 되며, 향후 아동수당 확대나 기초연금 확대 등이 이루어지게 되면 재정적 문제는 더욱 심각해질 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위한 해법은 경로를 탈피하는 혁신적이고 체계적 분권화(decentralization)이다. 즉, 중앙정부 역할의 변화와 사회복지 결정 재량이 중앙에서 지방과 일선관료 등 더 작은 단위로 점진적이며 체계적으로 이전되는 것이다. 첫째, 중앙정부는 사회서비스의 재량과 결정권한을 독점하는 것이 아닌 지방정부와 민간주체들과 재량과 결정권한을 공유하는 동반자적 관계유형으로 변화해야 한다. 이는 중앙정부 재량의 상당한 축소를 의미한다. 하지만 여기서 제시되는 중앙정부의 재량 축소는 기존의 신공공관리론(new public management)에서 제시하는 작은 정부로의 변화를 의미하는 것은 아니다.