주요국의 Post 2020 온실가스 감축목표에 대한 비교분석 연구

기후 변화는 오늘날의 모든 인류가 공통으로 직면한 과제이다. 산업혁명 이후, 특히 선진국의 화석연료 사용으로 인한 CO2 배출량 누적으로 인하여 온실가스가 대기에 축적되었으며, 이에 따라 지구 온난화로 대표되는 기후 변화가 야기되었다. 기후 변화는 전 세계 생태계에 심대한 영향을 미치며, 기온 상승 및 해수면 상승을 유발하고, 심각한 기후 재해를 불러온다. 이러한 위험 모두 인류의 생존과 발전에 심각한 도전이 되고 있다. 기후 변화는 국제사회의 협력을 요구하는 전 세계적 차원의 문제이다. 수년간, 형평의 원칙, ‘공통의 그러나 차별화된 책임’의 원칙에 따라, UNFCCC의 각 당사국은 협력 강화를 위한 노력을 통해 협정의 시행에 있어 긍정적인 진전을 이루어왔다. 협정의 온전하고, 효과적이고 지속적인 시행을 위하여, 2020년 이후보다 강화된 조치를 취하고 2015년 말 파리 회의에서의 합의를 위한 각종 협상과 협의가 현재 진행 중이다. 파리 회의는 전 세계에 걸친 녹색 저탄소 개발을 위한 새로운 전망을 여는 동시에 전 세계에 걸친 지속가능한 개발을 증진할 것으로 전망된다. 1992년 유엔기후협약이 채택된 이후 세계 각국은 지구 온난화에 대응하기 위해 함께 노력해왔고 2020년 이후부터 새롭게 진행될 기후변화 대응체제가 2015년 12월 파리 당사국 총회에서 파리협정으로 도출되었다. 국제기후 협상에서 기후정책과 관련된 가장 큰 문제는 온실가스 감축 분배 문제 및 감축 비용 분담 문제이다. 형평성 개념과 접근방식에 따라 분배에 대한 결정이 달라지기 때문에 예전부터 여러 문헌에서 공정한 분배에 대한 연구가 지속적으로 논의 되어왔다. Rose와 Stevens(1993)는 여러 형평성 지표를 통해 이산화탄소 감축의무 할당량을 국제배출권거래제도가 도입되는 경우와 도입되지 않는 경우로 구분하여 주요 8개국을 대상으로 분석하였다. Barrett(1992)은 국제협상에서 거론되는 윤리적 원칙을 기반으로 하여 미국, 중국, 러시아 그리고 나머지 세계를 대상으로 게임이론의 틀 안에서 문제를 분석하였다. Ridgley(1996)는 온실가스 감축과 관련하여 11가지의 형평성 지표를 이용하여 분석하고 각 나라에 알맞은 의무부담방안을 탐색하였다. 본 연구는 주요국의 Post 2020 온실가스 감축목표, 즉 2030년 감축목표에 대한 비교분석을 목표로 하였다. 국제사회는 신기후체제를 출범시키는 과정에서 Post 2020 감축목표를 제출하였다. 현재 190개 국가가 INDC(Intended Nationally Determined Contribution, 감축목표 또는 국가기여)로 불리는 Post 2020 감축목표를 제출함으로써 선진국과 개도국 모두 감축체제에 동참하고 있다. 그런데, 각국이 제출한 INDC의 총합과 파리협정에서 인류사회의 목표로 설정한 2도/1.5도 온도목표를 위한 배출량과의 사이에 갭이 존재하기 때문에 우려가 큰 상황이다. 이에 따라, 향후 파리협정 후속협상에서 현재 각국이 제출한 Post 2020 감축목표와 2도/1.5도 목표 사이의 갭을 줄이기 위한 방안이 논의될 것으로 예상된다. 나아가 파리협정의 후속협상에서 각국이 독자적으로 결정하여 제출한 감축목표가 얼마나 의욕적이며, 공평한지 등에 대해 논의가 진행될 것으로 전망된다. 이 과정에서 형평성에 부합한 할당방안에 대한 논의도 예상된다. 본 연구는 그동안 형평성 원칙을 대변하는 것으로 제시된 여러 가지 지표들을 단독으로 또는 복합적으로 활용하여, 주요국이 제출한 INDC의 감축목표를 비교분석하고, 각국의 감축목표의 의욕성(ambition)에 대해 분석한다. 이 과정에서 형평성(fairness) 원칙을 반영하여 분석한다. 이는 향후 후속협상에서 우리나라에 대한 시사점을 제공해 줄 것으로 기대된다. 이러한 분석을 위해 각국이 선택한 여러 가지 감축목표의 형식(절대량, BAU, 원단위 등) 및 감축수준에 대해 비교가능한 공통지표를 적용하여 감축목표의 의욕성을 분석하였다. 분석 국가는 총 11개 국가로서, 선진국 중에선 EU, 미국, 일본, 캐나다, 호주를 분석하였다. 여타 국가로서, 러시아, 한국, 멕시코를 분석하였다. 그리고 개도국으로서 중국, 인도, 브라질을 분석하였다. 이들 11개 국가의 CO2 배출비중은 전 세계 배출 비중으로 2010년에 79%, 2030년에 78%에 달한다. 2015년 제21차 기후변화협약 파리 당사국총회에서 파리협정(Paris Agreement)이 채택된 이후 전 세계는 저탄소 경제사회로의 전환을 위해 다양한 노력을 하고 있다. 파리협정 협상과정에서 각국이 제출한 Post 2020 온실가스 감축목표는 파리협정의 근간이 되고 있으며, 각국은 감축목표의 실행계획을 수립하는 데 전력을 다하고 있다. INDC(Intended Nationally Determined Contribution) 또는 국기기여/감축공약이라고 불리는 Post 2020 온실가스 감축목표는 현재 190개 국가가 제출한 상태이다. 2013년 제19차 바르샤바 당사국총회에서 2020년 이후 신기후체제하에서의 온실가스 감축공약으로서 ‘국가 스스로 결정(nationally determined) 하는 형태’로 Post 2020 감축목표가 결정됨에 따라, 각국은 ‘2025년 감축목표’ 또는 ‘2030 감축목표’를 제출하였다. 그런데 각국이 제출한 감축목표의 총합과 파리협정에서 인류사회의 목표로 설정한 2도/1.5도 온도한도상의 배출량과의 사이에 갭이 존재하는 것으로 분석되고 있다. 파리협정은 5년 단위의 감축목표 설정 및 제출의무를 각국에 대해 부과하고 있다. 따라서 각국은 Post 2020 감축목표의 이행정책을 추진해야 함과 동시에, 다음 5년의 감축목표를 준비해야 한다. 한편 파리협정 14조에 따라 감축목표의 이행에 대한 글로벌 차원의 이행점검이 2023년에 예정되어 있다. 2018년에는 Post 2020 감축행동에 대한 논의가 이루어질 예정이다. IPCC는 2018년에 1.5도 감축목표에 대한 특별보고서를 발표할 예정이다. 한편, 각국이 제출한 Post 2020 감축목표의 총합이 파리협정에서 목표로 채택한 2도/1.5도 목표 달성에 대해 상당한 갭이 존재한다는 우려가 제기되고 있다. 따라서 2023년 글로벌 이행점검을 전후하여 각국의 INDC 감축목표에 대한 평가 및 온도목표와의 차이를 줄이는 방안에 대한 논란이 예상된다. 온도목표와의 갭을 줄이기 위해서는 어떠한 형식으로든 2도/1.5도 목표 달성을 위해 요구되는 감축총량 또는 배출허용총량에 대한 할당문제가 제기될 가능성이 높다. 편익을 분배하는 형평성 규범 중 두 가지가 가능한 바, 기여도(contribution)의 원칙과 필요(needs)의 원칙이다. 기여도의 원칙에서는 특정한 성과에 대하여 각 당사국이 기여한 바에 비례하여 그 성과를 누리게 된다. 환경오염 문제에 적용할 경우 이 원칙은 각 당사국에 대하여 배출량 감축 성과에 비례하는 “배출권”을 부여해야 한다는 주장으로 이어질 것이다. 기후변화 분야에서 “필요”의 원칙은 기여도의 원칙에 비하여 더욱 중요한 원칙이다. 필요의 원칙은 다양한 형태로 정립할 수 있으나, 공통적인 최소 요건은 모든 인류에게 인간다운 삶의 수준에 이르는 기본적인 필요의 충족을 위한 “오염 허가”를 부여한다는 점이다. 이 요건에 기초한 가장 단순하고 “원초적인” 규칙은 각 개인에게 평등한 오염 허가를 부여하는 것이다. 필요의 원칙을 적용할 경우, 인간의 기초적 필요의 차이에 근거하는 한 오염 허가에 차등을 두는 것이 허용될 뿐만 아니라 꼭 필요하기까지 하다. 나아가 인간다운 삶의 질을 보장하는 데 필요한 만큼의 배출은 허용되는 반면에, 온실가스 배출량이 특정 기준치를 넘을 경우 “사치품”으로 구분된다는 것이다. 사치품의 생산 또는 소비로부터 발생하는 온실가스에 대해서는 규제 조치가 시행되어야 한다.