교직환경 변화에 따른 교원 정책 혁신 과제I 교원 양성 및 채용 정책의 혁신 과제

최근 초등 신규교사 채용에 있어서 농어촌 지역이 소재한 특정 도 지역의 경우, 현직 교사가 생활 여건이 비교적 우수한 대도시 지역으로 이동하기 위해 교사 임용 시험에 지원한 비율이 최근 5년간 약 20%로 나타나 사회적으로 이슈가 되고 있다. 현직 교원이 생활 여건이 우수한 곳에서 근무하고 싶은 것은 자연스런 현상이지만 상대적으로 근무 여건이 열악한 지역에서 근무하게 된 교원은 이들 지역으로부터 벗어나고 싶은 요구를 가지게 된다. 현실적으로 근무 여건이 열악한 지역에 근무하는 교원은 불편한 주거 환경, 가족과의 분리, 문화적 소외 등에 대한 불만으로 특정 지역에 대한 기피 현상이 발생하게 된다. 마찬가지로 교장 임용의 경우에도 동일하게 적용된다. 특정 기피 지역에 대한 유인책으로는 교육공무원승진규정의 가산점 평정제도가 있다. 가산점 평정은 공통 가산점과 선택 가산점으로 구분되는데, 공통 가산점은 교육부장관 지정 가산점을 말하며 선택 가산점은 시·도교육감이 인정하는 경력이나 실적이 반영된 가산점을 말한다. 선택 가산점 평정 중 특정 지역 기피에 대한 유인책으로 도서·벽지 및 접경 지역 근무 경력, 농･어촌 지역, 공단 지역 학교 근무 경력 등에 대한 일정 점수를 부여하고 있다. 현장 교원에게는 특정 기피 지역에 대한 유인책으로 일정 점수를 부여하고 있는데, 이는 교장 승진제의 구조에서 특정 지역 근무평정 점수가 차지하는 비중이 막중하여 일부 시·도 지역(인천, 전북, 전남, 강원, 경북, 충남)의 교장 승진 임용에 있어서 절대적인 영향력을 발휘하고 있다(김영인 외, 2016). 이 때문에 교장의 승진 임용이 현장 적합성과 전문성, 역량, 민주성 등과 같은 교육적 가치가 발휘되기 어려운 구조적 한계를 가진다는 비판이 제기되고 있다. 교장은 학교 운영의 책임자로서 직무 수행에 있어서 교직 전문성을 기반으로 운영해야 하는데, 가산점 구조에 의한 승진 체제는 역량 중심의 조직 운영과는 괴리감이 존재한다. 현재 교육공무원승진규정의 가산점 제도는 학교 관리자로서의 필요한 역량을 갖추기 위한 것이 아니라 교육인사 정책의 효율성 등에 위한 측면이 강하므로 이를 혁신적으로 검토하여 교장 임용의 전문성, 공정성, 민주성 등의 가치들이 적용된 방식으로 전환해야 한다. 우리나라의 교장 채용 방식은 1964년 교육공무원승진규정에 의한 교사-교감-교장으로 이어지는 경력 중심의 승진 방식과 2007년 4월 교장 공모제 시범 운영 계획이 발표되면서부터 도입된 공모 방식으로 이원적 운영체제를 갖추고 있다. 경력 중심의 승진 임용제는 교사에서 교감을 거쳐 교장으로 승진하는 방식을 말하며, 공모 임용제는 단위학교에서 교장을 공모하여 교장으로 임용하는 방식을 말한다. 현실적으로 단위학교의 교장이 되기 위해서는 승진제 또는 공모제를 토대로 교사들 간의 경쟁을 유도하고 있다. 교장 임용과 관련한 법적 근거는 교육공무원법 제29조의 2(교장 등의 임용)와 3(공모에 따른 교장 임용 등)에 기반을 두고 있다. 현재 교장 채용 방식은 전국 국·공립학교 교장 수를 놓고 현장 교사들이 경쟁하는 구조를 지닌다. 2017년 기준에 의한 초·중등학교 교장 수는 교장 수는 1만 1,199명으로 전체 교원 수 대비 약 2.6%에 달한다. 승진 임용제와 공모 임용제 선발 비율은 81.2% 대 18.8%의 구조를 가진다. 2017년 3월 1일 기준으로 교장공모제에 의한 선발 인원이 1,792명으로 약 18.8%를 차지하고 있다. 현행 교원 승진 체계는 교육 경력 중심의 근무 성적 평정 및 연수 성적 그리고 가산점의 결과를 합산하고 있다. 이러한 점수 결과가 4차 산업혁명 시대와 개정 교육과정 개편 등에서 요구하는 교원의 역할과 전문 역량을 발휘하는데 한계를 가진다. 특히, 교장으로서 전문 역량을 평가하는 도구로서 부적합성을 가지고 있다. 현실적으로 교사에서 교감을 거쳐 교장으로 직급이 상승되어 교장이 되었지만 교장 직무에 걸맞은 전문적인 역량을 실천하는 데 어려움을 겪게 된다. 현행 점수 위주의 승진체제는 승진을 목표로 하는 약 3%의 교사들에게는 나름의 성취동기 요인으로 작용하기도 하지만 승진을 포기하거나 관심이 없는 교사들에게는 근무 의욕을 저하시키는 요인이 되고 있다. 현행 교장 능력의 검증 방식으로 근무 성적 평정은 교장 직무 수행 능력을 검증하기 위한 전문성 기반보다 선발의 공정성과 객관성에 주안점을 두고 있다. 또한 현행 교사 근무 성적 평정은 교장과 교감, 그리고 동료 교사에 의해 승진 직전의 5년 이내에 3년간의 기간을 선택하여 교사의 자질 및 태도, 근무실적 및 근무 수행 능력을 평정하고 이의 결과를 최근부터 50: 30: 20의 비율로 반영하도록 하고 있다. 교사가 교직에 입문하여 처음 발령을 받고 근무하면서 생활 여건이 조성되면 생활 근거지에서 근무하는 것을 선호하게 된다. 교장(교감)이 특정 기피지역에 근무하게 된 경우에도 1년 내지 2년이 지나면 생활 근거지나 대도시 지역으로 이동하려는 경향이 생겨나게 된다. 이러한 현상은 해당 지역 학교에 대한 애정과 관심의 저조로 이어져 학교 공동체 발전에 저해 요인으로 작용하게 된다. 따라서 도서 벽지 근무 및 농･어촌 지역 근무가 교장의 직무수행에 필요한 필수 요건으로 적합성과 타당성 등을 가지고 있는 것인가에 대한 문제에 대해 명료한 해답을 제공할 수 있어야 한다. 만약 그렇지 못하다면 현행 특정 기피 지역에 대한 심리적 보상 차원의 승진 가산점제도는 교장 역량 중심으로 근본적으로 변화할 수 있는 정책적 노력이 요청된다. 특정 기피 지역에 대한 교장 임용 방식은 별도 정원을 확보하여 일정 기간 동안 임용하는 방식으로 배치하는 방안을 강구할 필요가 있다. 교장 승진을 위한 교사 연수 성적은 직무 연수와 자격 연수, 연구 실적이 요구된다. 교사 연수 성적의 실적이 교장 직무 수행에 필요한 직무 관련 적합성에 대한 평가가 아니라 단지 점수 채우기식 체제로 운영되고 있다. 승진 가산점 제도는 현장 교사들이 회피 및 기피하는 지역이나 직무를 담당할 경우에 일정 점수를 부여하는 것을 말한다. 가산점 제도는 도서 벽지 및 농･어촌 지역, 특정 업무를 담당할 경우에 승진 기회의 우선권을 부여하는 방식으로 운영해 왔다. 현재 승진 가산점제는 교장 직무 능력 수행과는 관계없이 현장 교사들이 기피하는 특별 업무나 특정 지역에 근무했느냐에 따라 교장 임용이 결정되는 것으로 고착화되었다. 교직사회 점수 관리 문화는 교장의 전문 역량을 검증하는 데 어려움을 겪고 있다. 그 동안 교직사회에서 교장 선발의 기준은 교장 직무 수행 능력에 요구되는 전문 역량이 아니라 교육공무원승진규정(1964 년)에서 정한 승진 요소였다. 교장 자격 취득 기준(요건) 강화는 교장이 단위학교 운영에 대한 역할과 기능을 제대로 수행할 수 있는 자격을 충분하게 확보하고 있는가에 대한 반성적 비판에서 출발하고 있다. 교장은 교장으로서 직무 수행을 위한 최적의 자질과 역량을 갖추어야 하며, 이를 검증하는 것이 자격 기준이다. 그 동안 교장의 직무 수행에 있어서 자질과 역량 부족에 따른 문제점이 계속 제기되어 왔으며, 교육 전문가들을 대상으로 한 혁신 요구 조사에서도 교장자격 취득 기준에 대한 전문성, 공정성, 역량, 민주성에 대한 개선이 우선적으로 필요한 것으로 응답하였다. 이러한 문제의식은 현행 교장자격 취득 기준이 미래사회에서 요구하는 교장의 역할을 인지하고 직무를 제대로 수행할 수 있는 기준으로 충분하지 못한 것에서 원인을 찾을 수 있다. 현행 교장 임용 방식은 20년 교육경력 중심으로, 역량 중심의 승진 체계를 가로막는 장애 요인이다. 교장 임용을 위한 교육 경력을 20년 이상을 기반으로 한다는 것 자체가 교장은 젊은 교사보다 고령 교사에게 유리하도록 하는 신호를 보냄으로써 교직사회의 보수적 문화 풍토를 조성하는데 일조하고 있다. 교장은 교육 경력 중심에 의한 채용될 것이 아니라 학교 운영을 위한 전문 역량을 구비 여부에 따라 결정하는 구조로 전환되어야 하는 혁신을 요구받고 있다.