일반사법경찰과 특별사법경찰의 관할 경합의 해결방안

이러한 특사경제도는 1956년에 최초로 제정된 ‘특사경법’(법률 제380호) 및 그 제정이유를 살펴보면, 특별사법경찰제도의 설립취지를 알 수 있다. 즉 삼림ㆍ해사ㆍ전매ㆍ세무 등 특수분야에 관한 범칙사건을 일반사법경찰관리로 하여금 수사하게 하는 것은 그 특수성을 감안할 때 부적당하고 매우 곤란하므로 특수행정 분야를 직접 담당하여 그 방면에 정통한 공무원으로 하여금 이를 처리하게 하여 범죄수사에 신속과 철저를 기할 목적으로 검찰청서기ㆍ서기보, 형무소장, 소년원장, 산림주사ㆍ주사보, 중앙임업시험장 공무원, 농림수산식품부 산림국 공무원, 지방전매청 공무원, 보건복지가족부 공무원, 선장과 해원 등에게 사법경찰권을 부여한 것이 그 시초였음을 알 수 있다. 그러던 것이 인구의 증가, 경제규모의 확대, 현대 사회복지국가 이념의 강조 등과 더불어 행정업무와 조직이 비약적으로 확장되었고, 이에 따라 행정기관의 수도 늘어나게 되었는데, 이에 비례하여 각 주무행정기관 소속 공무원에 대한 특별사법경찰권 부여조치 역시 지속적으로 이루어져 특사경도 계속 증가하게 된 것이다. 한편 특사경에게는 수사업무의 수행과 관련하여 각 소속행정관서에서 제정한 훈령ㆍ예규 등의 행정규칙이 있을 경우 그것이 특사경규보다 먼저 적용된다. 예컨대 철도공안 직무집행규정(국토해양부훈령), 철도공안 범죄수사규칙(국도해양부훈령), 환경특별사법경찰관리 집무규정(환경부훈령), 근로감독관 집무규정(노동부훈령), 선원근로감독관 직무취급요령(국토해양부훈령), 농약ㆍ비료검사 특별사법경찰관리 집무규정(농촌진흥청훈령) 등이 여기에 해당하는데, 이러한 법규들은 각 행정관서 소속 특별사법경찰관리가 그 직무를 수행함에 있어서의 집무상 준칙 등을 따로 규정하고 있다. 문제는 특별사법경찰의 직무범위와 수사관할이 사항적 혹은 지역적으로 각각 다르므로 ‘특사경법’ 등에 개별적으로 규정되어 있지만, 이러한 특사경의 관장 사항에 대하여 일반사법경찰이 권한을 행사하지 못하는 것은 아니라는 점이다. 왜냐하면 일반사법경찰의 접근이나 수사가 용이하지 않다는 점은 별론으로 하고, 일반사법경찰의 직무범위에는 사항적 제한이나 지역적 제한 등이 존재하지 않으므로 이들은 일반적인 모든 범죄에 대하여 수사권을 행사할 수 있기 때문이다. 물론 일반범죄(형법범)에 대한 수사권을 보유하고 있는 특사경으로는 위의 두 경우를 제외하더라도 동법 제3조의 교도소장ㆍ소년교도소장ㆍ구치소장, 지소장이나 소년원장ㆍ소년원분원장ㆍ치료감호시설의 장ㆍ순회점검공무원 등이 국가의 구금시설 내에서 발생한 범죄에 대하여 수사권을 보유하고 있으며, 동법 제6조의2 근로감독관 및 동법 제7조 선장과 기장 등도 관할구역에서 발생한 범죄에 대하여 수사권을 보유하고 있다. 그런데 이러한 경우는 일반사경의 접근이나 수사가 곤란하다는 점을 고려하여 수사권을 부여하였다고 볼 수 있지만, 출입국관리업무에 종사하는 국가공무원과 철도공안 사무에 종사하는 공무원의 경우에는 이러한 이유를 찾아볼 수 없다.17) 따라서 이러한 경우에는 후술하는 것처럼 권리의 경합 내지 관할의 경합이 발생할 수밖에 없을 것이다. 위에서 언급한 것처럼 특사경 우선의 원칙이 적용된다고 하더라도, 환경오염처럼 육상과 해상에 걸쳐서 오염물질이 배출되거나 배출혐의가 있다고 인정되는 경우에는 해양경찰과 육상경찰 모두 관할권을 가지고 있으므로 관할경합의 문제가 발생할 수밖에 없다. 이에 대하여 특별한 규정은 없지만, 앞에서 언급한 것처럼 해양경찰과 사법경찰의 수사가 경합하는 경우에는 최종적으로 경찰관은 관할 지방 검찰청 또는 지청의 검사에게 보고하여 그 조정에 관한 지휘를 받아서 관할 충돌의 문제를 해결해야만 할 것이다. 문제는 개정 형사소송법 제196조 제2항을 근거로 일반사법경찰이 독자적인 수사개시ㆍ진행권을 가지고 있다고 주장하는 경우, 비록 특별사법경찰관에게 수사사무보고 및 정보보고의무가 있다고 하더라도 양 기관의 수사권경합문제를 법규정으로는 해결할 수 없는 한계를 가지고 있다는 점이다. 따라서 개정 형사소송법 제196조 제2항을 어떻게 해석해야 하는지 여부가 수사권경합을 해결하는데 이론적으로 매우 중요한 문제가 되고 있다. 그런데 종래 실무상 사법경찰관으로부터 개개 사건에 대하여 송치지휘건의, 다른 경찰서 등 수사관서에 수사사건을 이첩하겠다는 사건이송지휘건의, 수사기일연장건의, 압수물의 가환부지휘건의 등이 들어오면 대부분 검사지휘의 ‘可, 否’란에 날인하여 승인여부를 지휘하고 있었다. 그러나 이런 경우에도 검사의 수사지휘를 실질적으로 확립하기 위하여는 단순히 ‘可’ 또는 ‘否’라고만 지휘할 것이 아니라 수사 경제적 측면과 당사자의 편의를 종합적으로 고려하여 사법경찰관의 건의내용에 대한 적극적이고 실질적인 수사지휘를 해야 할 것이다. 왜냐하면 다양하게 존재하는 일반 및 특별사법경찰관리 조직이 통일적인 기준 없이 임의로 수사권을 행사한다면 효율적인 수사권행사의 면이나 국민인권의 측면에서 상당한 지장을 초래할 것이기 때문이다. 그리고 특별사법경찰과 일반사법경찰의 수사권이 경합하는 경우, 원칙적으로 ‘특사경 우선의 원칙’이 적용되어야 할 것이다. 물론 범죄수사규칙 제21조가 관할의 조정을 규정하고 있으므로 특사경우선의 원칙이 적용되기 위해서는 근로기준법 제105조 규정에 의한 근로감독관의 경우처럼 법적인 근거가 뒷받침되어야 할 것이다. 생각건대 본 규정은 사법경찰관의 독자적인 수사권의 귀속주체성을 인정한 것이 아니라 초동수사단계에서 인정되는 사법경찰관의 수사개시ㆍ진행권한을 확인한 규정에 불과하다고 보아야 하며, 일단 수사가 개시되면 모든 수사는 당연히 검사의 지휘를 받아야 한다고 보아야 할 것이다. 즉 형사소송법 제195조가 검사에 대한 수사권의 귀속주체를 인정하는 원칙조항이며, 이를 근거로 동법 제196조 제1항은 사법경찰관의 모든 수사에 대한 검사의 수사지휘를 그리고 동조 제2항은 초동수사단계에서 인정되는 사법경찰관의 수사행위(수사개시ㆍ진행권한)에 대한 주체성을 인정하는 조항이고, 그 세세한 구체적 내용은 형사소송법 제200조 이하에 규정되어 있는 것이다. ‘수사권의 귀속주체’와 ‘수사행위의 주체’는 다른 개념이다. 이는 경찰법 제11조 제3항이 국가경찰권의 담당자로서 경찰청장을 규정하면서 경찰청장이 국가경찰에 관한 사무를 통할하고 예하공무원 및 각급 국가경찰기관의장을 지휘ㆍ감독한다고 규정한 후, 제14조 제2항이 지방경찰청장은 경찰청장의 지휘ㆍ감독을 받아 소속 공무원과 소속 국가경찰기관의 장을 지휘ㆍ감독한다고 규정하고 있는데, 국가경찰권의 귀속자로서 경찰청장과 그 권한을 원천으로하여 일부를 위임받아 행사하는 지방경찰청장의 관계를 규정하고 있는 것과 동일한 논리이다. 즉, 이러한 규정체제가 의미하는 것은 권한의 근본이 되는 사람을 규정하고, 그 본원적 권한자의 지휘계통하에서 본원적 권한자(귀속주체)가 필요한 때에는 언제든지 지휘권을 발동하여 본원적 권한을 행사할 수 있되, 통상적인 경우에는 그 권한을 위임받아 그 한도에서 자율적으로 권한을 행사할 수 있는 파생적 권한자(행위의 주체)를 규정하는 체제인 것이다.