RD 분야 재원배분 방식 및 성과 분석 - 과학기술계 정부출연연구기관을 중심으로 -

본 연구는 우리나라 정부출연연구기관의 문제점을 파악하고 그 대책을 모색하고자하는 국회예산정책처의 요구에 의해 착수되었다. 그동안 이러한 주제에 관한 연구가 수없이 많았음에도 불구하고 이러한 연구가 다시 요청된 것은, 한편으로 그동안의 연구를 집대성하여 요약해 달라는 의미가 있다고 보며, 다른 한편으로는 과거의 연구에서 누락된 점이 없었는지 되짚어 달라는 요구로 해석된다. 본 연구의 목표는 우리나라 과학기술계 정부출연연구기관의 문제점을 분석하고 발전대책을 마련하는 것이다. 이 과정에 결정적 역할을 하는 예산배분 방법과 성과관리체계를 분석하고 문제점을 지적하며 이를 극복하는 효율적 정책대안을 제시할 것이다. 그리고 내심으로는 그동안 수없이 출연(연)을 흔들어 온 여러 권력자들의 ‘무지함’을 지적하는 것도 본 연구의 보이지 않는 한 목적이다. 즉, 국가 연구관리에 관한 행정관료의 인식의 틀을 바꾸어 보겠다는 의도가 깔려있는 것이다. 본 연구과제의 제목은 「R&D분야 재원배분 방식 및 성과 분석」이지만 그 내용을 추적하면 국가의 투자우선순위 결정에서 출연(연)의 예산배분, 평가에 이르기까지 방대한 내용이 직접 간접으로 연결된다. 이러한 내용을 다루기에 3개월의 연구기간은 좀 짧은듯하다. 많은 선행연구를 좀 더 깊이 분석하고 정부의 입장도 들어보고 싶었으나 그만큼의 시간적 여유는 없었다. 때마침 ‘세월호’ 사건이 터져 정부에 대한 불신의 시각이 매우 높은 시점이라, 출연(연)의 인터뷰 내용도 더 정부 비판적 시각으로 흘렀다는 생각이 든다. 그러나 내용이 감정적으로 흐르지 않고 인과관계로써 설명된다면, 정부도 이러한 비판을 들어야 한다고 생각했으므로 최대한 반영하려고 했다. 이것이 과학기술 행정기관과 담당자들에게 좋은 ‘소금’이 되었으면 하는 바람이다. 본 연구에 들어가기 전에 ‘국가발전’에 관하여 잠시 정리할 필요가 있다. 과거에는 국가 간에 노예나 영토를 얻기 위해 전쟁을 하였다. 한 국가가 부강해지고 국민의 요구가 더욱 풍족해지는 방향으로 변하면 국가지도자는 노예나 영토를 국민에게 공급하지 않을 수 없다는 것이다. 그다음 산업사회로 가면서 통상을 요구하고 식민지를 얻기 위한 전쟁이 일어난다. 물건을 팔고 원료를 확보하려는 것이다. 노예나 영토가 아니라 돈을 벌면 되는 것이다. 이제 현대에 와서의 상황은 다시 변했다. ‘국가의 부’를 목적으로 한 국가간의 경쟁에서 직접적인 전쟁의 형식은 서로 피한다. 종종 어느 국가에서 정치적 갈등으로 내전이 일어날 경우, 강대국이 그 국가의 한 지도자를 지지한 후, 전쟁에서 이기고 나면 이권을 챙기는 유형은 간접전쟁은 아직도 있다고 본다. 심지어 이권을 위해 유력한 정치가를 앞세워 타국에서 내전을 유발하기도 한다. 그러나 글로벌화 되고 국제분업이 활발하게 일어나는 오늘날, 파괴적 전쟁은 서로 피할 수밖에 없다. 그리고 ‘국가의 부’를 얻는 방법은 전쟁이 아닌 방법으로 얼마든지 있다. 그 대표적인 것이 ‘기술전쟁’이다. 금융, 관광, 교육 등 국제시장에서 돈을 버는 방법은 많지만, 기술로써 상대국을 종속시키고 세계 시장에서 돈을 버는 것은 가장 효과적인 방법으로 보인다. 이것이 몇 년 전 서울 대학교 김태유 교수가 발표한 저술 「국부의 조건」이 던지는 메시지이다. 기술이 종속된 국가의 국민은 평생 열심히 일해도 집 한 칸 장만하기 어려워지고 노후가 불안하지만, 기술의 선진국은 1년에 휴가를 6주씩 가고 가정생활에 충실하게 살아도 은퇴하면 바로 크루즈를 타고 세계일주를 즐길 수 있다. 우리가 뻔히 알고 있는 이런 빈부차이에 대해 일반인들은, 기업경쟁력을 우선 생각하게 되겠지만 조금 더 생각해보면 국가의 기술력이다. 특히 자원이 부족하고 영토가 좁은 우리나라가 강대국 틈새에서 살아남기 위해서는 ‘기술력을 높이는 일’ 외에는 다른 방법이 없어 보인다. 정부가 현재 발생하는 경제․사회적 문제를 해결하고 미래를 대비하여 새로운 지식의 지평을 넓혀나가기 위해서는, 전문인력을 보유하고 꾸준히 연구활동을 지원하면서 국가의 독자적 강점을 보유하여야 한다. 그렇게 해야, 비록 모든 분야에서 기술적 우위를 점할 수는 없을지라도, 몇 개의 강점기술을 확보하여 경쟁국가와 거래(deal, bargaining)가 가능한 것이다. 우리의 강점기술이 아무것도 없다면, 우리는 항상 다른 나라에 종속될 뿐이다. 자동차, 휴대폰, 의약품 등 산업기술 부문에서는 국제시장에서 기업이 서로 경쟁하는 것으로 보이지만, 그 뒤에 기술과 인력을 공급하는 국가가 버티고 있는 것이다. 국방, 보건, 환경, 에너지 등 공공기술 부문에서는 주로 공기업들이 나서서 국제경쟁을 하고 있다. 원자로, 고속전철, 항공기들이 주로 이러한 유형의 경쟁을 하고 있는데, 그 뒤에도 국가차원의 기술력이 뒷받침하고 있다고 봐야 한다. 요즈음은 국가 최고지도가가 외국을 순방할 때, 자국의 상품(항공기, 원자로, 고속전철 등)을 세일즈하기도 한다. 우리나라에서 정부의 연구개발 지원활동을 산업․경제적 측면 일변도로 몰아가는 것은 지극히 편협한 시각이라고 봐야 한다. 국방, 외교, 법무, 교육, 보건, 안전 등 많은 부문에서 문제해결을 위한 과학기술적 수요가 있다. 정부의 연구 개발은 이러한 사회적 수요에 민감하게 대응해야 국민적 호응을 받을 수 있다. 그리고 국민적 호응이 높아야 정부 R&D의 예산도 확대가 가능한 것이다. 정부가 이러한 사회적 수요에 대응하는 연구개발을 지원하거나, 미래를 대비하는 연구개발을 수행할 때 가장 효율적인 방법은 전문연구기관의 운영이며, 전문연구기관을 통한 탁월한 인력의 보유와 기술의 축적이 효율적으로 이루어 지도록 연구하고 노력해야 하는 것이다. 이렇게 정부가 설립하여 정부의 목적을 위해 연구하게 하는 전문연구기관을 공공연구기관이라고 부른다. 세계 모든 국가는 국가의 존속(전쟁의 승리)과 국민의 안위(질병과 재난의 극복) 및 국민경제의 발전(산업경쟁력 확보)을 위해 정부가 연구활동을 직접 또는 간접으로 추진해 왔다. 그리고 그 국가들은 이러한 일(연구활동)을 효율적으로 추진하기 위해 전담기관을 설립하고 전문가 집단을 고용하였다. 초기에는 국왕이 직접 재정을 지원하는 왕립기관 형태였으므로 왕의 통치에 필요한 수단의 하나로 역할을 했지만, 점차 공공성을 확대하였다. 공공연구기관(Public Research Institution, PRI)으로 부를 수 있는 수준의 전문연구기관은 근세에 와서 나타나기 시작하였다. OECD 보고서에 따르면, 16세기 말 설립된 덴마크의 우라니보르(Uraniborg)천문대, 프랑스의 자연사 박물관(1626), 미국의 연안조사국(1807) 등이 초기에 설립된 공공연구기관이라 할 수 있다. 공공연구기관은 주로 1835년부터 1945년 사이에 국가적 전략에 의해 설립되었으며, 광물자원의 탐사, 농업, 공업발달, 보건 및 국방R&D 등과 같은 산업적 요구의 변화에 따라 우선순위가 변했다.