영유아기 교육·보육에 대한 재정지원의 적정성 연구

Thévenon(2011)에 따르면, OECD 국가들은 일·가정 균형(work-family life balance)을 주요 목표로, 1) 빈곤 축소 및 소득 보장, 2) 아동 관련 경제적 비용에 대한 직접 보상, 3) 고용 창출, 4) 양성 평등 개선, 5) 아동 발달 지원, 그리고 6) 출산율 제고 등 가족 관련 정책들을 다양화 하고 있다. 본 연구는 OECD 전체 34개 국가들 중 28개국의 2009년 발표 자료를 바탕으로 지역별 가족관련 정책의 차이를 밝혔다. 먼저 북유럽국가 그룹은 3세 이하 영아자녀가 있는 부모들이 일과 가정을 통합할 수 있도록 꼭 필요한 지원을 하고 있다고 분석하였다. 북유럽국가 그룹은 유급/무급 출산 휴가 등을 상대적으로 다양하게 사용할 수 있으며, 국가가 출산휴가를 지원하는데 드는 비용이 다른 회원국들의 2.5배에 달했다. 또한 출산휴가는 OECD 전체 회원국의 평균이 1.7주인데 반해 스웨덴과 아이슬란드는 약 10주에 해당하며, 일부는 아버지만 사용할 수 있도록 하여 양성평등에 기여하고 있다. 한편, 북유럽 국가의 영아에 대한 보육서비스 제공은 약 70퍼센트 이상으로 전체 회원국들의 평균과 비교할 수 없이 높다. 여성의 교육과 직업적 성취를 주장하는 1970년대 여성해방 운동은 전통적 성별 역할에 대한 논쟁으로 이어졌다. 교육수준이 높아진 여성인구는 일과 가족 사이의 조화를 요구했다(Klinkhammer, 2014). 1990년대 후반부터 독일의 가족제도와 노동시장 환경이 변화를 맞이했다. 고령화와 낮은 출산율로 인구 구조가 변화함에 따라 결혼과 출산을 장려하는 정책이 도입되었다. 2000년대 초반에는 유럽 여러 국가의 사회복지 정책에 반영된 사회투자 전략 변화가 여성의 전통적인 역할을 바꾸는 요인이 되었다. “지식사회”의 이동으로 인적 자본의 중요성이 강조되고, 이것이 여러 정책에 영향을 미쳤다. 여성의 노동시장참여와 아동중심 투자에 대한 정치적 지원이 그 핵심이 되었다(Riedel & Klinkhammer, 2016). 이들 국가들 간의 정책의 차이는 정책의 발달 단계상의 차이라고 볼 수도 있으나 다른 유형의 발달을 보인다고 할 수 있다. 북유럽 국가들과 앵글로-색슨 국가들은 모두 여성 고용도 높고 출산율도 높지만 북유럽 국가들은 적당한 비용의 보육 서비스와 직접 현금 지원이 지속된 속에서 육아휴직급여가 일-가정의 균형을 이룰 수 있게 했다. 다양한 지원을 통해 직장에서 가정으로, 가정에서 직장으로의 이행이 수월하게 이루어질 수 있다. 적당한 비용의 보육서비스, 소득 지원, 육아휴직 기간의 소득 보장, 유연한 근로시간 등이 빈곤율을 낮추고 여성 고용률을 높일 수 있었다. 반면 앵글로-색슨 국가들의 정책 유형은 학령기 이하의 유아를 가진 어머니들을 위한 시간제 고용으로 일-가정의 균형을 이룰 수 있게 했다. 이 경우 공공의 보육에 대한 투자가 낮아 보육 서비스는 민간의 선택으로 하도록 하여 일-가정의 균형을 이루어 세금을 효과적으로 억제할 수 있었다. 이들 국가의 가정 지원 정책은 빈곤의 위험이 있는 부모들이 노동시장에 진입할 수 있도록 도와주는 데 그 목적이 있다. 세금을 낮추고 시간제 일자리를 늘여 노동시장을 유연하게 하여 저소득 부모가 일터로 쉽게 돌아가고 자신의 가정에 대한 의무를 다하게 하였다. 그러나 이들 국가의 빈곤율은 전체 회원국의 평균 빈곤율을 상회한다. 최근 한국의 유아교육과 보육은 선별지원에서 보편지원으로의 패러다임 전환을 정책적 목표로 삼고, 양적 확충과 질적 제고를 중심으로 정책을 추진하여 왔다. 이러한 정책 목표 달성을 위한 재정지원의 확대 정책은 교육의 기능적 측면 뿐만 아니라 국민의 기본적인 교육권을 보장하기 위한 교육복지 측면까지 고려한다는 점에서 당위성이 확보된다(나정, 2013). 그러나 이를 뒷받침할만한 제도적 근거에 대한 논란, 재원 부족 등으로 누리과정 예산편성 및 지원에 대한 정부와 시·도 간의 갈등이 되풀이 되고 있는 상황이다. 이와 관련해 무상의 범위를 설정하지 않은 ‘무상 보육’을 통해 국가의 지원이 급속히 확대되는 과정에서 사회적 지향에 따른 정책 합리성이 정책 확립의 결정기준이었다고 보기 어렵다는 지적이 제기되기도 하였다(윤희숙·김인경, 2013). 하지만, 누리과정의 시행으로 영유아기의 출발선 평등을 보장하기 위한 기반이 마련되었고, 지속적으로 유아교육과 보육의 질적 제고를 위한 정책들이 추진됨으로써 우리나라의 유아교육과 보육에 있어서의 기본적인 정책 목표는 어느 정도 달성되었다고 볼 수 있다. 정부는 2011년「만 5세 공통과정」도입을 발표하였다.「만 5세 공통과정(5세 누리과정)」은 유치원과 어린이집으로 이원화되어 있는 유치원 교육과정과 어린이집의 보육과정을 통합해 모든 만 5세 유아들이 새로운 공통과정을 경험할 수 있도록 하는 데 가장 큰 의의가 있으며, 유치원과 어린이집에 만 5세 자녀를 보내는 모든 가구에게 유치원의 유아학비와 어린이집의 보육료 지원을 순차적으로 늘려 가구의 경제적 부담을 경감하는 것도 공통과정 도입의 중요한 목표 중 하나이다(교육과학기술부 보도자료, 2011.05.02). 만 5세 누리과정을 시행함에 따라 2011년까지 전체 70퍼센트(소득기준)의 가정에 지원하던 비용을 유치원과 어린이집을 이용하는 만 5세아 가정에 확대·지원하게 되었다. 영유아 교육·보육에 대한 공공지출은 GDP 대비 0.1퍼센트에 불과한 수준인데, 이는 OECD 평균인 0.6퍼센트와 비교했을 때 매우 낮은 수준인 것을 알 수 있다(OECD, 2014). 다시 말해서 정부의 영유아 교육·보육에 대한 재정지원 수준이 매우 불충분하다는 것을 의미하는 것이다. 특히 연간 영유아 1인당 교육·보육에 대한 지출액이 5,591 달러(2011년 기준)로 집계되어 OECD 평균수준인 7,428달러와 비교해 보면 역시 매우 낮은 수준인 것을 알 수 있다(OECD 2014). Ogawa(2016)가 문부과학성(Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology, MEXT)의 데이터를 바탕으로 작성한 자료에 따르면, 2014년 공립유치원에 대한 공공지출의 60퍼센트 이상이 임금으로 사용되었음을 알 수 있다. 취학전교육 재정지원의 쟁점과 방향(김병주, 2011)에서는 취학전교육 재정지원 관련 쟁점과 방향을 분석하기 위하여 취학전교육 재정지원의 현황과 문제를 살펴보았다. 2011년 예산안에 따르면 유치원에 해당하는 예산은 초중등교육예산 전체의 2.5퍼센트에 불과하다(대한민국정부, 2011). 2011년도 보육사업 예산은 2조 4,784억원으로, 2010년(2조1,275억원) 대비 16.5퍼센트 증가했다(보건복지부, 2012). 영유아 지원 예산은 전액 지방교육재정교부금으로 이루어진다. 유아교육에 대한 재정지원에는 다음과 같은 문제가 있다. 첫째, 국가차원의 유아교육지원이 국고보조금으로 이루어져 재정안정성이 떨어진다. 둘째, 유아교육 예산이 OECD 국가 중 최하위 수준이다. 셋째, 유아교육의 확대를 위한 재원이 마련되지 않았다. 넷째, 사립유치원이 공립유치원보다 많지만 재정은 공립보다 열악하다. 다섯째, 영유아에 대한 재정지원이 유아교육법과 영유아보육법으로 이원화되어 있어 동일한 유아에 대한 재정지원 주체가 다르다.