2018 대한민국 균형발전 정책박람회 발표자료집분권

보충성 원리(principle of subsidiarity)란 직무수행을 위한 활동은 언제나 작은 단위에게 우선권이 있고, 작은 단위의 능력만으로는 직무를 수행할 수 없는 사항에 한하여 보다 큰 단위가 보충적으로 개입하여 처리할 수 있다는 원리를 말한다. 보충성 원리는 인간의 존엄성을 근거로 하여 개인이나 작은 공동체의 독자성과 자율성을 확보하기 위해 인정되었다. 보충성 원리는 그 기원이 아리스토텔레스에까지 거슬러 올라가는데, 토마스 아퀴나스 등에 계승되어 주로 가톨릭신학의 사회이론으로 전개되었다. 보충성 원리가 처음으로 체계적으로 제시된 문서는 교황 피오스 11세가 1931. 5. 15. 반포한 회칙 「사십주년」(QUADRAGESIMO ANNO)이라 할 수 있다. 그 내용은 다음과 같다. “역사가 명백히 보여주듯이, 사회 상황의 변화 때문에 이전에는 소규모 집단이 수행하던 많은 일이 지금은 대규모 조직체에 의해서만 수행될 수 있다는 것은 사실이다. 그러나 개인의 창의와 노력으로 완수될 수 있는 것을 개인에게서 빼앗아 사회에 맡길 수 없다는 것은 확고부동한 사회 철학의 근본 원리이다. 따라서 한층 더 작은 하위의 조직체가 수행할 수 있는 기능과 역할을 더 큰 상위의 집단으로 옮기는 것은 불의이고 중대한 해악이며, 올바른 질서를 교란시키는 것이다. 모든 사회 활동은 본질적으로 사회 구성체의 성원을 돕는 것이므로 그 성원들을 파괴하거나 흡수해서는 안 된다. 국가 권력은, 자신에게 중대한 혼란의 원천이 되며 중요성이 적은 사업과 활동의 수행을 다른 조직체에게 넘겨주어야 한다. 그렇게 할 때 국가는 고유하게 국가에 속하고 국가만이 수행할 수 있는 임무를 더 자유롭고 힘차고 효율적으로 수행할 수 있을 것이다.” 우리나라의 경우 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 ‘지방분권법’이라 한다) 제9조 제2항에서 “국가는 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시ㆍ군 및 자치구(이하 ‘시ㆍ군ㆍ구’라 한다)의 사무로, 시ㆍ군ㆍ구가 처리하기 어려운 사무는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 ‘시ㆍ도’라 한다)의 사무로, 시ㆍ도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다.”고 하고, 「지방자치법」 제10조 제3항에서 “시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 사무가 서로 경합하면 시ㆍ군 및 자치구에서 먼저 처리한다.”고 하여 각각 보충성 원리를 규정하고 있다. 그러나 우리 헌법에는 보충성 원리가 명시적으로 규정되어 있지 않다. 입법론으로는 헌법차원에서 보충성 원리를 명시할 필요가 있다. 한편, 문재인 대통령이 발의한 헌법 제9장 제121조 제4항은 “국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다”고 하여 보충성의 원리를 명문으로 두고 있다 자치권(rights of local autonomy)은 지방자치단체가 그 존립목적을 달성하기 위하여 가지는 일정한 범위의 권리 혹은 권한을 의미한다. 자치권은 고유권설과 국권설이 대립하였지만, 오늘날은 제도적 보장설로 정리되어 있다. 제도적 보장설에서는 국가가 주권의 유일한 기관이지만, 국가주권으로부터 지방자치단체에 수여된 것으로서 정치적인 결단에 의하여 제도적으로 보장된 자율적인 통치기능으로서의 권한 혹은 권리라고 본다(최창호외, 2014:200) 현대의 민주주의 국가에서는 개인의 기본권을 보장하면서 지방자치에 대한 자치권을 인정하고, 헌법으로 보장하고 있는 것이다. 한국의 헌법도 제8장에 지방자치의 장을 두고, 제117조와 118조에서 지방의회를 구성하는 것으로 통해 지방자치를 보장하고 있다. 요컨대, 한국에서 주민자치의 재설계를 통한 지방자치와 지방민주주의의 성숙을 위해서는 현재의 읍면동사무소는 폐지하고, 여기에 근무하는 공무원을 시군구로 복귀시키는 것이 바람직하다. 단 농촌지역에서는 읍면을 지방자치단체로 승격시키고, 선거를 통해서 읍면의회를 구성하고, 통합형의 지방자치단체구성도 가능하도록 한다. 여기에 더해서 리단위나 마을단위에서는 총회형의 주민자치를 실시할 수 있도록 법제도적 장치를 설계해어야 할 것이다. 문제는 도시지역인데, 여기는 아파트단지의 자치관리가 공동체자치 혹은 구역관리자치로서 활성화되도록 주민자치정책을 수립해야 할 것이고, 기존의 동사무소는 커뮤니티 센터로서 전환하여, 커뮤니티 센터의 운영은 주민들에게 공모를 통해서 혹은 선거를 통해서 선출되어지게 해주어야 한다. 물론 커뮤니티 센터의 운영은 도시정부의 예산이 투입되는 공공시설이기에 도시정부와 커뮤니티센터의 운영자로서의 주민협의체는 대등한 입장에서 협치(governance)하는 관계가 형성되어야 할 것이다. 다음은 도시지역인데, 도시지역은 공동체가 그다지 형성되어 있지 않기에 자치의 단위는 도시정부로 하는 것이 바람직하다. 물론 도시지역이라고 하더라도 마을이 있고, 자치관리를 하고 있는 아파트단지가 있다면, 그러한 공간에는 자치권을 부여하여 주민자치를 할 수 있도록 해주어야 한다. 즉 주민자치로서의 총회나 대의제를 구성하여 자치입법과 자치재정을 가지고 마을이나 구역의 공유서비스나 공공서비스의 공급을 자치적으로 할 수 있어야 한다. 그렇지만, 대부분의 도시에서는 이것이 용이하지 않고, 도시정부와 주민들과의 원활한 소통을 위하여 중간계층의 소통공간이 필요하고 이것을 커뮤니티구역이라고 하고, 여기에 주민들이 소통하고 공공서비스를 누릴 수 있는 커뮤니티센터를 설치하게 된다. 그리고 이 커뮤니티센터의 운영은 주민들이 주도적으로 참여하여 관리하도록 하는 것이다. 이것이 관설민영의 커뮤니티센터운영방식이고 일본의 커뮤니티 정책에서 1970년대부터 도입되어져 온 정책이다. 우선 T/F안은 행정이 주도한 것이 아니라 협의회가 자체적으로 T/F팀을 꾸리고 자율적인 논의 구조를 통해 만들어졌다는 점, 읍·면·동에서 자치를 할 것인지 여부, 자치를 할 경우에는 어떤 조직으로, 어느 권한을 갖고 할 것인지 여부 등을 읍·면·동 주민이 스스로 결정할 수 있는 자기결정권을 부여하고 있다는 점 등에 비춰 볼때 매우 의의가 크다. 만약 T/F안 대로 제주특별법이 개정된다면 제주에서는 읍·면·동마다 주민 손으로 마을헌법을 제정하고 마을정부를 수립하여 마을공화국을 실현할 수 있는 길이 합법적으로 열리게 된다. 이를 위해서는 무엇보다도 제주도지사, 제주지역 국회의원 3인, 제주도의회 세 주체가 서로 머리를 맞대고 T/F안을 바탕 삼아 읍·면·동 차원에서 마을공화국이 실현될 수 있도록 노력해야 할 것이다. 이를 위해서는 제주도지사, 제주지역 국회의원 3인 중 대표자 1인, 제주도의회 대표자 1인, 협의회 대표자 1인으로 구성된 ‘4자 대표자회의’를 개최할 필요가 있다. 4자 대표자회의의 역할은 보고서를 바탕으로 제주특별법 개정안을 마련하는 T/F팀을 구성하고, T/F팀이 개정안을 마련할 경우 이를 입법화하는 것에 있다.