2018 대한민국 균형발전 정책박람회 발표자료집분권

1995년 지방자치가 제도로서 재도입되어 20여 년 넘게 시행되어 왔고 그 사이 역대 정부에서 지방분권과 균형발전을 위해 지속적인 노력을 경주했음은 주지의 사실이다. 그럼에도 불구하고 왜 유독 지방자치, 지방분권, 지역균형발전 관련 분야에서만 중앙정부의 정책효과가 제대로 실현되지 않는 것인가에 대한 의문은 학계와 정계에서 여전히 지속되고 있다. 지방자치와 지방분권을 연구하는 대부분의 학자들은 지방자치와 지방분권에 관한 일련의 정책 실패의 원인을 제도가 의식을 따라오지 못한 데서 찾는 경우가 많다. 즉, 1987년 민주화 이후 민주주의의 핵심요소라 할 수 있는 지방자치를 강화하기 위해 지방자치제도를 형식적으로 도입하면서 지방자치와 지방분권에 대한 국민적 인식 및 요구수준은 높아졌으나, 정작 제도적인 정합성은 이미 높아질 대로 높아진 국민의 자치 및 분권 의식과 요구를 제대로 따라잡지 못하기 때문이다. 한편, 전문가와 일반 국민을 대상으로 인식조사를 수행한 연구는 지방자치발전위원회(2015)의 연구보고서가 있다. 연구조사 결과는 지방자치를 통해 지역주민들의 삶의 질이 긍정적인 방향으로 변화하였으며, 주민참여 기회 역시 확대된 것으로 조사되었고, 단체장 및 지방의원의 주민의사 반영 정도가 낮았다는 점을 지적하였다. 특이한 점은 이러한 부정적인 현상에도 불구하고 전반적으로 지방자치가 지역발전에 기여했다는 응답이 높게 조사되었다는 점에서 지방재정 확충과 지방분권 강화가 필요하다는 의견을 피력하였지만 분권의 주체와 방법 등 최근 진행되고 있는 지방분권형 개헌과 관련된 쟁점이 누락되었다는 점에서 한계가 있다고 판단된다. 가장 최근의 연구로서 차재권･지병근(2018)은 지방분권의 수준이 획기적으로 개선되지 않았을 뿐만 아니라 지방자치제가 지닌 제도적 유용성에 대한 국민여론의 분열현상까지 감지되는 점에 착안하여 지역간 인식격차를 연구하였다. 연구결과, 지방분권 확대에 대해 소극적인 의견 유보층에 대한 적극적인 여론 견인, 지방자치와 분권에 대한 제도적 차원의 개선과제에 대한 적극적인 홍보와 교육, 지방분권운동의 탈이념화를 위한 노력이 필요하다고 강조하였다. 균형발전의 논리는 종국적으로 불균형 해소의 문제이다. 그리고 지역간 불균형의 문제는 재정분권화 측면에서 주로 제기되고 있다. 그 이유는 지역간 불균형이 가장 가시적으로 드러나는 영역은 경제와 관련된, 특히 소득과 관련된 측면에서 제기되고 있기 때문이다. 이와 관련된 연구는 매우 많고 사례의 대상과 영역 또한 다양하며 일반적으로 재정분권화가 지역 불균형에 긍정적인 영향을 미친다는 연구들이 많다(Akai and Sakata 2002; Kyriacou et al. 2015; Baskaran and Schnellenbach, 2016; Kyriacou et al. 2017). 특히 키리아코우 등(Kyriacou et al 2017)은 재정분권화가 정부의 높은 수준 즉 중앙정부와 지방정부간 유기적 협력과 투명성과 결합될 때 지역적 통합성을 촉진하는 동시에 제대로 균형 있는 분권이 가능하지만 그렇지 못하고 거버넌스가 취약한 국가에서는 지역 불균형의 격차는 더 커질 수 있다고 우려한다. 반면에 홍준현(2001)은 기능적 분권화와 인사적 분권화가 재정적 분권화보다 지역격차 해소에 대한 긍정적인 효과가 강하다는 연구결과를 제시하였다. 지방자치와 지방분권에 대해 정치적, 경제적 측면에서 제도 도입에 따른 효율성 논쟁이 관련 학계에서 존재하듯 지역민들 사이에서도 지방자치와 지방분권이 정말 지역주민들의 삶의 질을 향상시켜 줄 것인가에 대한 믿음이 완벽하게 공유되고 있는 것은 아니다. 개별 지역이 처한 정치, 사회, 경제적 환경에 따라 지방자치와 지방분권을 바라보는 시각이 다를 수 있기 때문에 지방분권정책이나 균형발전정책에 대한 지역민들의 순응의 정도는 다룰 수밖에 없다. 따라서 이런 차이의 정도를 확인해보는 작업이야말로 지방자치와 지방분권의 제도 개혁을 추진함에 있어 반드시 필요하다. 지방자치와 지방분권에 대한 지역주민의 인식수준이 어떠한가에 따라 지방자치와 지방분권의 제도 개혁의 성공 여부가 갈릴 수도 있고, 또 중앙정부에 대해 지방자치와 지방분권을 요구하는 지역의 요구 수준이나 강도도 달라질 수 있기 때문이다. 뿐만 아니라 모든 종류의 혁신적인 정책들은 어떤 경우에도 정책에 대한 저항이 있을 수 밖에 없기 때문에 해당 정책의 이해당사자들로부터 생겨나게 되는 저항을 얼마나 잘 극복해서 순응을 이끌어 낼 것인가의 문제가 지방자치 관련 혁신 정책 성공의 필요충분조건이 되기 때문이다. 초의수(2015)는 지역균형발전정책 및 수도권정책 관련 전문연구자, 공무원, 활동가 등 200명을 대상으로 수도권과 비수도권간의 인식격차를 포함하여 수도권관련 정책 및 지역균형발전정책의 바람직한 개선방향에 대해 수도권규제 완화 및 폐지는 심각한 지역간 격차에 부정적 영향을 미치게 되므로 이에 대해서는 지역정책전문가와 지역주제들의 적극적인 대처가 필요라고, 공적 개입에만 의존하는 지역균형발전정책만이 아니라 지역 스스로가 주체성을 가지고 자치와 분권을 원동력으로 지역의 내발적 발전을 추진해야 한다고 주장하였다. 그의 인식격차에 과한 분석결과는 권역별 인식격차에 대해 주목할 만한 연구결과이다. 분석 결과, 수도권 집중의 심각성은 수도권 보다 비수도권 권역에서 심각하다고 인식하고 있고, 정치･경제･사회･문화･교육 등 전반적인 영역에서 영남권과 호남권이 수도권에 비해 지역격차에 대한 인식이 크게 나타났다. 역사적으로 보면 중앙집권이 한국 지역불균형발전의 가장 근본적인 원인이었다. 그동안 중앙집권형 통치구조로 인하여 중앙권력이 집중된 서울 및 수도권의 발전과 그렇지 못한 지역의 침체가 초래되었기 때문이다. 따라서 균형발전을 위한 전제조건은 어디까지나 지방분권이어야 한다(이성근 외 2012, 38). 과거의 지역균형발전은 급속한 압축 성장과정에서 초래된 인구 및 산업의 일부 지역적 편중과 여타지역의 소외라는 지역불균형을 어떻게 해소할 것인가 하는 점에 주목했던 것이었다. 따라서 과거의 지역균형정책은 과밀지역과 낙후지역을 구분하고 과밀화억제 및 낙후지역 개발, 산업단지조성 등의 방식으로 추진되었던 것이다. 이것이 지방분권과 균형발전 간의 원활한 연계로 나타나지 않았음은 주지하고 있는 바와 같다. 그래서 국가균형발전의 기본방향은 지역 간 발전의 기회균등을 통해 국토 공간상의 모든 지역을 각자의 발전 잠재력을 극대화할 수 있는 여건을 조성함으로써 어느 지역에 거주하더라도 기본적인 삶의 질을 누릴 수 있는 공간으로 만드는 것에 두어져야 할 것이다. 이는 균형발전 패러다임의 변화를 요청하는 것이기도 하다. 인천의 급속한 성장 이면에 그만큼 자리를 잡은 것은 상대적 박탈감이나 차별의식이다. 2018년 1월 기준의 행정안전부 주민등록인구가 서울과 부산 다음으로 인천이 위치하고 있는데 일인당 국고보조금의 규모(137만원)는 광주(166만원), 부산(158만원), 대구(154만원), 대전(144만원)보다 훨씬 더 적은 것을 보여준다. 또한 인천의 인구가 부산보다 약 50만 명 적은데 두 도시 사이의 국회의원 정수 차이는 5명으로 매우 크다. 이에 비하여 인천의 인구가 대구보다 약 50만 명 많은데 인천의 국회의원이 1명 더 많고 구군의원 정수는 102명으로 같은 상황이다. 2014년 지방선거에서도 인천의 구군의원 정수가 116명으로 대구의 구군의원 정수와 같았는데 2018년에도 두 광역시의 인구 차이가 더 벌어졌음에도 불구하고102명으로 같은 의원정수를 배정받았다. 2017년 광역시 가운데 인구가 줄어들지 않은 곳은 인천이 유일한데 인천이 받는 혜택은 늘고 있지 않고 있는 것이다. 이러한 지표를 통해서 보듯이 인천은 외형 상 규모에 비하여 경제적으로나 정치적으로나 충분히 받아야 하는 대접을 제대로 못 받는다는 의식이 퍼져있다.