연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

인위적 요인이 크게 작용한다. 즉, 침식의 원인을 제어하기 위해서는 연안에서의 개발행위를 관리하지 않으면 안 된다는 것이며, 이는 ‘연안침식관리구역’ 제도가 도입되게 된 배경이기도 하다. 하지만, 연안침식 대응의 주무부처라고 할 수 있는 해양수산부는 ｢정부조직법｣ 제43조에 나타나 있듯이, ‘해양정책, 수산, 어촌개발 및 수산물 유통, 해운･항만, 해양환경, 해양조사, 해양자원개발, 해양과학기술연구･개발 및 해양안전심판에 관한 사무’를 관장하도록 하고 있어 권한이 해양이라는 공간적 범위 내로 제한된 특성을 가지고 있다. 따라서 비록 해안에 접한 육지부라 할지라도 연안침식의 원인이 될 수 있는 육지에서의 각종 개발계획과 사업을 해양수산부가 직접 관장하는 데는 한계가 있다. 게다가 연안침식의 기작에서 가장 중요한 요소인 모래자원의 이용에 있어서도 해양수산부는 협의권 이외에 직접관리권한이 없다. 해상에서의 모래채취행위인 광업권과 골재채취권을 각각 산업통상자원부와 국토교통부에서 관리하고 있으며, 하천을 통한 유입모래 역시 국토교통부와 지자체가 관리하고 있다. 따라서 연안침식에 대응하기 위한 해양수산부의 노력은 침식피해에 대응하는 데는 유효할지라도 침식의 원인을 제어하는 데는 부족할 수밖에 없는 실정이다. 물론 중앙부처에서 각 계획과 수단 간 연계를 위한 제도적 기반을 마련할 필요가 있으나 이를 실행하고 실효성을 높이기 위해서는 지자체의 적극적인 연계 노력이 중요하다. 해양수산부는 지자체에서 제출하는 연안정비사업 수요에 의존해야 하지만 지자체는 연안침식 문제를 다양한 수단으로 해결할 수 있으며 더 근본적으로는 연안침식을 유발하는 행위를 추진하지 않거나 반대로 침식을 감수하더라도 연안에서 이용･개발을 추진할 수 있다. 연안 이용･개발에 따른 침식 피해도 결국은 해당 지자체가 받게 되기 때문에 지자체의 관할 연안에 대한 적극적인 관리의지가 중요하다.위와 같은 역할을 지자체에서 담당하기 위해서는 지자체 담당 공무원의 역량 을 강화시킬 필요가 있다. 공무원 순환 근무 특성을 고려하더라도 일정 수준 연안침식 업무에 대한 정기적인 교육이 필요하다. 물론 담당 공무원에 대한 교육 등을 통해 지자체의 역량을 강화하는 것도 필요하지만 역량을 높이는 것도 한계가 있기 때문에 침식에 관한 전문가 또는 전문기관의 지원을 체계적으로 제공하는 것도 고려해야 한다. 이와 관련된 개선방안은 ‘3. 사업 및 기술 부문’에서 자세하게 다루었다. 지방자치단체는 연안침식 대응과 관련한 연안관리법에 따른 연안관리지역계획, 자연재해대책법에 따른 풍수해저감종합계획, 국토계획법에 따른 군･도시기본계획 등을 수립한다. 각종 계획에서 관할 연안에서 발생하는 침식에 통합적으로 대응하기 위한 전략과 사업을 제시할 필요가 있으나 주로 연안관리지역계획, 풍수해저감종합계획에 일부 침식대응 사업만 제시하고 있다. 효과적･근본적 침식대응을 위해서는 침식이 발생한 지역에 대한 복구사업 중심의 대응에서 벗어나 침식원인이 되는 행위에 대한 관리, 광역적･통합적 대응을 위한 정책과 사업간 연계 등이 필요한데 이때 지방자치단체의 역할이 대단히 중요하다. 예를 들면 연안침식 원인과 밀접한 관련이 있는 육역의 토지이용, 시설물 설치 등에 대한 관리가 매우 중요하나 도시계획을 비롯한 공간관리 차원의 대응이 이루어지지 않고 있다. 도시계획은 국토의 용도를 구분하고 용도에 적합한 관리수단을 적용하는 제도이지만 육지관리에 초점이 맞춰져 있어 연안지역의 특성이 충분히 고려되지 않았고 침식이 발생한 연안 시･군･구의 도시기본계획에도 침식 대응에 관한 내용이 거의 반영되지 않고 있다. 둘째, 침식문제의 근본적 대안으로 제시했던 연안토지 매입제도의 도입과 시행에 필요한 구체적 방안을 마련하기 위해 추가 연구가 필요하다. 대부분 침식 피해의 원인이 인위적 연안개발행위에서 비롯되고 있으므로 연안개발의 압력을 사전에 차단하고, 발생하는 피해를 저감하기 위해 연안의 위험지역을 대상으로 토지를 매입하는 제도의 도입은 면밀한 검토를 통해 치밀한 전략과 시행계획이 우선 만들어져야 가능할 것이다. 재해 취약지역의 토지매입은 일부 국가에서 시행하고 있고, 우리나라에서도 이와 유사하게 자연유산과 문화유산에 대한 국민 신탁제도가 시행되고 있으므로 충분히 시행 가능한 제도이다. 하지만 사회적 공감대 형성을 비롯하여 국가주도의 사업수행체계를 정립하기 위해서는 제도적 기반은 물론 재정과 조직적 기반의 마련이 필요하다. 따라서 본 연구에서 깊이 다루지 못한 ‘국가주도의 취약연안 토지매입제도’ 도입에 필요한 상세한 추진방안에 대한 연구가 향후 추가로 수행되어야 한다. 셋째, 연안침식문제의 극복을 위한 보다 근본적인 대책을 추가로 발굴하기 위한 연구가 필요하다. 지금까지의 침식대응은 주로 피해지역 복구와 방지시설 설치에 급급했고, 이로 인한 2차 피해와 자연해안의 상실과 같은 문제를 유발하였다. 그럼에도 불구하고 침식피해는 지속해서 발생하고 있어 침식의 원인과 피해를 사전에 차단할 수 있는 방안들이 항상 고민되어 왔다. 본 연구에서는 재해에 취약한 연안토지의 매입과 토사종합관리라는 방안을 제시하였지만 이에 추가해서 더 다양하게 새로운 방안들을 개발해 나가야 한다. 넷째, 연안침식 대응정책의 개발과 시행은 많은 사회적･경제적 자원을 필요로 하기 때문에 사회적 구성원의 공감대와 지지가 뒷받침되어야 한다. 따라서 연안침식 피해와 대책에 대한 사회구성원들의 정확한 이해가 필요하며, 이러한 이해를 높이기 위해 객관적이고 과학적인 근거를 충실히 마련해야 한다. 피해가 발생된 이후의 대응은 훨씬 더 많은 비용을 필요로 함을 인식하고 사전대응의 당위성과 효과적인 수단들의 개발이 시급함을 인식할 수 있도록 경제적･과학적 근거자료를 확보해야 한다. 침식피해의 비용과 대응사업의 효과를 경제적으로 비교･분석하거나, 다양한 침식대책들을 선택하는 과정에서 경제성을 분석한 결과를 활용하는 방안이 하나의 예가 될 수 있다. 연안토지의 매입비용은 대부분 국가예산으로 충당한다. 주요 수입원은 레저선박에 부과되는 세금이 차지하고 있으며, 일부 유관기관들의 출자가 이루어진다. 지출의 대부분은 토지매입비용이 가장 많이 차지하고 있으며, 2016년도에 2,290만 유로가 사용되었다. 매입한 토지의 관리를 위해서는 토지별로 관리계획을 수립하여 관리하는데, 연안보전협회, 지자체, 민간 등의 각 주체별 역할이 포함되어 있다. 매입된 토지는 기본적으로 그대로 보존하면서 일반인에게 개방하여 친환경적으로 이용하도록 하고 있으나 일부 지역은 시설물 철거 등과 같은 복원사업이나 산책로 등과 같은 최소한의 이용을 위한 개발도 시행하고 있다. 이용하고자 하는 매입토지의 관리를 위해서는 농민과 같은 민간인에게 토지관리를 위임하기도 하는데, 이 경우 이용에 대한 일정 조건을 충족하도록 하고 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 연안침식에 대응하기 위한 정책과 사업에 대해 가장 구체적이고 체계적으로 다루고 있는 법률이 연안관리법이다. 연안관리법에서는 제3조의 연안관리의 기본이념에서도 침식에 대응해 효율적인 관리를 추구하고 있으며, 연안기본조사에서 침식실태를 매년 조사하도록 하고, 연안통합관리계획에는 연안침식관리구역은 물론 연안정비사업의 기본방향을 담도록 하고 있다. 특히, 연안침식문제에 종합적이고 집중적으로 대응하기 위해 연안침식관리구역의 지정과 관리계획의 수립, 시행에 대해 상세하게 규정하고 있다. 연안침식에 대응하기 위한 가장 대표적인 사업이라 할 수 있는 연안정비사업에 대해서는 상세하게 규정하고 있는데, 사업의 기본계획 수립부터 시행 및 사후관리까지 일련의 과정을 모두 다루고 있다. 즉 연안관리법의 상당한 부분이 연안침식문제에 대해 다루고 있다고 해도 지나치지 않다.