이민정책의 국제비교

일본정부는 고급 전문인력에 대한 우대정책으로써 2012년 5월부터 ‘고도인재 외국인에 대한 포인트제도(이하 포인트제도)’를 도입하여 일본의 경제발전에 공헌할 것으로 기대되는 고숙련 외국인에게 출입국관리상에서의 우대조치를 시행하고 있다. 포인트제도는 호주, 캐나다 등 이민국가에서 일찍부터 실시되고 있으며 평가항목 등을 세부화하여 필요로 하는 외국인을 우선적으로 받아들이고 있다. 일본의 포인트제도는 고숙련 외국인의 활동내용을 ‘고도 학술․연구’, ‘고도 전문․기술’, ‘고도 경영․관리’의 세 가지로 분류하고 각각의 활동에 ‘학력’, ‘경력’, ‘연수입’, ‘연구실적’ 등의 항목별 포인트를 설정하여 총 합산한 점수가 70점 이상일 경우에 ‘고도인재’로 설정한다. 고도 경영․관리의 경우 연수입 배점 액수가 다른 분야보다 월등히 높으며, 연령에 제한을 두지 않는 것이 특징이다. 고도인재의 경우 2014년 1월 내각부 산하 산업경쟁력회의에서 발표된 ‘성장전략 진화를 위한 향후 검토방침’에서 ‘외국인 고도인재의 유치와 더불어 노동인구의 감소문제에 대응하고 지속가능한 경제성장을 달성하기 위해 외국인력의 수요분야 및 수용규모 등을 고려하여 국민적 논의를 진행’할 것을 제안하였다. 고도인재는 2013년 6월 발표된 ‘일본재건전략(日本再興戦略)’에서 포인트 제도의 시정(예: 고도인재로 입국한 외국인의 영주자격 완화(5년→3년)), ‘유학생 30만 명 계획’ 실현을 위한 제언 등을 통해 정부가 조치를 취하였다. 그럼에도 불구하고 고도인재 포인트제도의 인지도가 낮아 제도 활용이 충분히 되지 못하고 있는 점이 향후 보완해야 할 사항으로 지적되었다. 국제적인 인재획득 경쟁이 격화되는 상황에서 향후 외국인력의 유입 확대를 위해 명확한 수치목표를 설정, 목표달성을 위한 노동환경(처우, 제도 및 관행), 생활환경(의료 보육 교육 등)의 정비, 사회보장제도의 적용 및 예산조치 등 제도개혁을 포함한 종합적 정책의 검토가 필요한 실정이다. 한편 일본정부는 중장기의 국내노동력 확보를 위한 외국인력 정책의 사령탑 설치 필요성이 제기되고 있다. 일본의 경제적․사회적 기능 유지, 산업구조의 변화에 따른 인재의 능력과 수요의 미스매칭 해소와 향후 노동인구 동태 등의 관점에서 외국인력의 도입이 사실상 불가피한 상황에서 고도인재 포인트제도와 기능실습제도의 역할분담 및 정합성과 외국의 제도 등 국제적인 인력확보책을 참고하여 외국인력의 도입 분야와 수용규모를 조정하고 중장기적인 외국인력 도입정책의 수립검토가 요청되고 있다. 또한 일본어교육 지원, 의료․보육․교육 서비스의 접근 등 일본사회에서 일본인과 더불어 생활하기 위해 필요한 환경정비에 대해 충분한 검토가 중요하다. 이에 수반되는 사회적 비용부담을 어떻게 해결할 것인지에 대한 검토가 필요하다. 이를 위해 정부 전체를 총괄하는 외국인력 정책의 사령탑 기구 필요성이 제기되고 있다. 일본정부는 외국으로부터의 단순인력 도입을 부정하면서도 연수생제도와 이를 수정한 기능실습생제도를 통해 실질적으로 단순인력을 도입해 왔다. 또한 재외동포 우대정책으로써 닛케이진에게 ‘정주자’ 사증을 발급하여 취업자격을 부여한 것은 중소기업의 노동력 부족에 대한 보완책으로 시행된 이른바 ‘옆문 정책(side door policy)’이라는 것은 공공연한 사실이다. 사실상 닛케이진은 일본경제에서 가장 중요한 합법적인 외국인 단순노동자 집단이며, 주로 제조업분야의 중소기업이나 대기업의 하청, 재하청 기업에 고용되어 일본인들이 기피하는 3D업종에 종사하고 있다. 실질적으로 기능실습제도보다 닛케이진에 대한 ‘정주자’ 사증 발급과 외국인 학생의 파트 타임 취업제도가 노동력 부족 해소에 기여한 부분이 크다(권숙인, 2004; 설동훈, 2005). 2014년 아베정권은 인력부족이 심각한 산업분야를 중심으로 외국인력의 확대 수용 방침을 발표하면서 그동안 유보되었던 비전문 인력의 유입이 향후 본격화 될 것으로 보인다. 외국인 연수생제도는 연수생을 도입하는 기관에 따라 정부부처에 의한 것과 민간기업에 의한 것으로 구별된다. 외국인 연수생을 처음으로 받아들인 것은 정부기관(주로 외무성, 경제산업성, 후생노동성)이었으며, 국제협력사업단(Japan International Cooperation Agency : JICA, 외무성 산하단체)과 해외기술자연수협회(Association for Overseas Technical Scholarship : AOTS, 경제산업성 산하단체)의 주관으로 개발도상국의 기술자나 행정부의 공무원, 경영관리자 등 정부관계자나 기업의 고위급 인사를 일본에 초빙하여 기술 및 경영관리에 관한 연수를 1950년대부터 실시해왔다. 1970년대부터는 개발도상국의 인재양성에 공헌한다는 취지하에 민간 기업의 기술자를 대상으로 일본 ILO협회(후생노동성 산하단체)가 개발도상국의 민간 기업에 재직하는 기술자를 일본에 초빙하여 일본기업의 작업 현장에서 기능, 품질관리, 생산․공정관리 등의 연수(지도자 양성)를 실시하고 있다. 2014년 4월 인력부족이 심각한 건설업, 개호, 가사노동자 분야에 한하여 외국 인력을 확대 도입한다는 정부 입장이 발표된 이후 2015년 3월 ‘외국인 기능실습의 적절한 실시 및 기능실습 확보에 관한 법률안(법무성, 재무성, 후생노동성, 국토교통성)’과 출입국관리 및 난민인정법 개정안을 각의결정 하였다. 이번에 시행된 기능실습제도의 개정으로 건설업, 개호, 가사노동자로 입국하는 외국인은 ‘특정활동’ 사증을 통해 입국하며 기존의 재류자격에서 2년 연장이 가능해지고, 귀국 후 1년 이상 경과하여 재입국 시에는 최장 3년까지 일본에서 근로할 수 있게 되었다. 외국인 기능실습생의 저임금 장시간 노동 등 열악한 근로환경 문제가 지속적으로 제기되어 온 가운데 이번 개정을 통해 기능실습제도 전반을 감시하는 인가법인인 ‘외국인 기능실습 기구’를 설치하여 감리단체와 기업의 인허가 및 기능실습생의 인권침해 및 부정행위를 관리할 방침이다. 새로운 체류관리제도의 대상은 90일 이상 중장기로 체류하는 외국인으로 일본인 배우자, 취업자격 외국인, 유학생, 영주자 등이 해당되고 단기 체류자나 외교관은 제외되었다. 특별영주자는 대상에서 제외되며, 체류카드 대신 특별영주증명서가 발급된다. 체류기간 상한이 연장되어 일본인 배우자, ‘기술’ 등 취업자격 외국인 등 체류기간의 상한이 3년인 체류자격에 대하여 최장 체류기간 5년이 신설되었다. 또한 재입국허가 간소화가 이루어졌다. 기존에는 중장기 체류외국인이 일시적으로 귀국하여 재입국할 경우, 지방입국관리국에서 재입국 허가를 신청해야 했다. 새로운 제도에서는 유효한 여권과 체류카드가 있으면 원칙적으로 출국 후 1년 이내에는 재입국허가를 받을 필요가 없게 되었다. 새로운 제도의 대상이 되는 외국인이 소지하는 외국인등록증명서는 일정기간 체류카드로 간주하며 영주자는 3년 이내, 영주자 이외는 체류기간갱신 등을 신청할 때 체류카드로 변경하게 된다.