해역의 효과적 관리를 위한 도서 활용 방안 연구 A Study on the Utilization of Islands for the Effective Management of the Surrounding Seas

도서는 사방이 물로 둘러싸여 수면 위로 자연적으로 형성된 육지공간이다. 도서의 지리적 입지가 중요한 것은 해역관리차원에서 영해, 접속수역, 배타적 경제수역 등 해역의 관할 권한을 정하는 기준으로 활용되기 때문이다. 또한 도서와 그 주변해역은 해양 이용 개발의 거점공간으로서 역할을 수행하기도 하고 해역생태계의 보전과도 밀접하게 연관된다. 이에 본 장에서는 우리나라 해역 내 도서 분포현황을 살펴본 다음, 해역 이용 실태에 따라 항만․산업해역, 보전해역, 일반이용해역, 군사이용해역 등으로 구분하여 도서 분포현황과 특성 등을 알아보기로 한다. 해역이용실태에 따른 도서이용현황을 살펴보기 위해 공간분석을 실시하였고, 공간분석에 이용된 정보들은 주로 국립해양조사원, 국가공간정보포털에서 제공하는 공간자료를 이용하고 현재 구축되지 않은 유인도서의 경우 행정안전부에서 발표한 2015년 기준 유인도서 목록을 바탕으로 공간정보를 구축하였다. 섬은 사면이 바다로 둘러싸여 있는 육지공간이다. 섬 그 자체만 보면 육지로부터 떨어져 있는 고립되고 소외된 공간으로 보일 수 있다. 그런데 한발 물러나 넓게 보면 크고 작은 섬들은 각자의 자리에서 바다를 품고 있는 것을 알 수 있다. 섬은 오랜 세월을 통해 바다와 상생관계를 유지하면서 섬의 가치는 해양의 가치를 더해 발전되어 왔다. 섬은 해양의 장소적 특성에 따라 다양한 가치를 지닌다. 우리나라 최외곽에 위치한 23개의 영해 기점도서는 우리나라 관할해역의 범위와 규모를 정하는 중요한 해양영토 수호의 가치를 가지며, 오랫동안 육지와 격리되어 왔던 섬은 고유한 도서․해양문화자산을 가지고 있으며 섬 주민만의 독특한 생활양식이 있는 등 해양문화․역사적 가치를 지닌다. 그리고 2017년 1월 기준 해양수산부가 지정한 해양보호구역 12곳 중 도서와 그 주변해역에 해당하는 구역이 11곳에 해당할 정도로 그 생태적․지형적 가치가 높다. 섬의 문화자원은 크게 생활문화와 역사문화로 구분할 수 있다. 생활문화란 주민의 의식주와 관련된 것으로 음식, 어법, 농법 등과 관련하여 섬 거주민의 생활사를 반영하는 어구, 의례 등을 포함한다. 역사문화란 역사적인 유적, 유물로 산성, 봉수대, 유배지 등을 말한다. 문화행사로는 풍어제와 같은 전통축제 및 현대적인 의미의 문화관광축제가 있다. 전통축제는 안섬 풍어제, 통영 남행 안별신굿, 부안 위도 띠뱃놀이(중요무형문화재) 등이다. 울릉도 오징어축제, 가거도 바다낚시축제는 문화관광축제라고 할 수 있다. 현재 사람이 살지 않는 무인도서라도 「문화재보호법」에 따라 문화재 또는 문화재구역으로 지정되기도 한다. 무인도서 종합관리계획에는 무인도서 내 문화재와 문화재구역이 다수 있다고 나와 있지만, 사실상 대부분은 자연유산이고 역사문화적 자원을 반영하지는 못하는 것으로 보인다. 도서의 생태환경은 내륙의 생태환경보다 취약한 구조를 가지고 있고, 해양환경과 직접적으로 상호영향을 미친다고 볼 수 있다. 이에 과도한 연안 섬 개발과 기후변화 등의 영향으로 인해 해양생태계 변화를 일으키고 해양쓰레기의 유입 등은 도서 생태계에 영향을 미치고 변화한 도서생태계는 다시 해역생태계에 영향을 미친다. 또한 최근 섬 관광객이 급증하면서 바다낚시, 숙박시설 등 섬의 난개발이 이루어짐에 따라 이는 다시 해역생태계에 영향을 미치고 어업생산량 등이 감소와 더불어 도서민은 전통적 생계유지 수단인 어업에서 숙박업 등으로 생계구조가 변화한다. 본 절에서는 해역관리와 관련된 도서의 주요 현안에 대해 ‘해양관할권 관리강화에 도서 관리 정책수요 증가’, ‘도서인구의 과소화․무인화에 따른 해역 공동화(空洞化) 우려’, ‘육지중심의 섬 관광 추진과 해양교통 인프라 낙후’, ‘도서와 주변해역의 생태․환경훼손과 자연재해 대응 취약’, ‘해양수산정책에서 도서의 종합 관리 필요성 증가’로 구분하여 분석하였다. 우리나라 해양관리정책의 출발점은 1987년 해양개발기본법(법률 제3983호)이 제정되면서부터이다. 해양개발기본법 제2조에 따르면 “해양은 대한민국의 내수･영해･대륙붕등 대한민국의 주권 또는 관할권이 미치는 해역과 국제협약 또는 외국의 동의에 의하여 대한민국의 정부나 국민이 개발･이용･보전에 참가할 수 있는 대한민국관할권 외측의 해역”을 포함하고 있다고 정의하고 있다. 해양개발기본법에서는 해양의 과학적 조사, 해양생물자원, 해양광물자원, 해양환경의 보전, 해양개발의 합리적 조정, 해양기술도시 건설 등에 대해서 제시되어 있었는데, ‘도서(섬)’에 관련된 사항은 포함되어 있지 않았다. 1994년 유엔해양법협약 발효와 함께 21세기는 해양의 시대가 열릴 것이라는 전망이 지배적이었다. 해양관할권의 범위가 12해리에서 200해리 배타적 경제수역으로 확대되면서 기존 해운, 항만, 수산 관련 업무뿐만 아니라 해양영토와 해양개발업무의 중요성이 커지면서 1996년 8월 해양수산부를 발족하였다. 우리나라 해양관리정책은 1987넌 해양개발기본법이 제정되면서 본격적으로 시행되었다. 2000년에 수립한 「해양개발기본계획(해양한국 21)」에서 ‘도서’와 관련된 내용은 육지와 도서 간의 균형개발, 도서의 유형화 방안, 도서기반시설의 지속적 확충 등을 제시해 놓았으나, 이는 실천되지 않았고, 2014년 제2차 해양수산발전기본계획에서는 무인도서에 초점을 둔 정책이 제시되어 있었다. 도서관리 정책은 1967년 「도서‧벽지 교육진흥법」으로부터 시작하여 1986년 「도서개발촉진법」, 1997년 「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」 , 2007년 「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률」이 제정되었다. 그러나 도서와 주변 해역에 대한 통합적인 고려가 부족하고, 도서와 주변 해역을 명시적인 관할로 함께 규정하고 있는 법률은 「무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률」이 유일하다. 과거의 도서 및 주변 해역은 대부분 어촌 공동체를 중심으로 어업 활동의 거점지역으로 활용되었다. 그러나 최근 들어 해양관광, 해양광물 및 에너지 개발, 해양과학기지화 등 분야별로 해역 이용 패턴이 다양해지고 있다. 해양관광의 경우에는 대국민 관광･여가･레저 활동들이 내륙에서 해양중심으로 활동유형이 변함에 따라 중앙정부 및 지자체에서는 테마파크, 유원지, 박물관 등의 휴양지 조성을 위한 해양관광 관련 사업들을 적극적으로 구상하고 있다. 해양 광물･에너지 분야에서는 해양 및 도서 광물 채취를 위한 채석단지 개발에 따라 개발과 보전 관련 이해관계자 간 갈등이 발생하는 사례가 발생하기도 한다. 최근에는 무분별한 바다모래 채취로 인해 도서 해안 침식, 해양생태계 훼손, 해양자원 고갈 등의 문제가 대두되면서 사회적 이슈가 되기도 하였다.