해역이용 적정가격 및 산정방안 연구

일반적으로 지대는 일정기간동안 특정 토지를 이용하는 대가(代價)이다. 이에 지대는 지가를 형성하는 중요한 요인이 되며, 지대 자체가 잉여인가 비용인가에 대한 담론의 주요 논점이 된다. 지대를 잉여로 보는 관점의 핵심은 토지의 고정성과 비탄력성으로 수요가 공급을 크게 초과한다 하더라고 공급에 상당한 시간이 필요하고, 사실상 불가능할 수 있다는 점이다. 우리나라에서는 지대에 관한 이해수준, 토지가격이 실질 경제에 미치는 영향, 정부개입 여부 등 토지가격에 대한 논란이 지속적으로 이어졌다. 이러한 상황은 토지의 시장가치와 정상가격의 개념 논의에서도 나타난다. 왜냐하면 시장가치와 적정가격이 유사한 제도 속에서 명시되고 있기 때문인데, 시장가치는 감정평가에 관한 규칙에, 적정가격은 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률에서 규정되어 있다. 시장가치는 감정평가에 관한 규칙 제1조1항에서 “토지 등(이하 "대상물건"이라 한다)이 통상적인 시장에서 충분한 기간 동안 거래를 위하여 공개된 후 그 대상물건의 내용에 정통한 당사자 사이에 신중하고 자발적인 거래가 있을 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 대상물건의 가액(價額)을 말한다.”이라고 정의하고 있다. 해역과 같이 환경재의 가치 평가방법론은 기술적이고 실용적인 적용가능성(applicability)의 관점에서 평가되어야 한다. 가치평가의 결과가 타당하고, 신뢰적이고 그 의미하는 바가 포괄적으로 구성되어 있는가이다. 다시 말해 통계적으로 유효한 믿을만한 값을 유도할 수 있는 정도와 가치의 범주를 어느 수준까지 포괄할 수 있는가를 의미한다. 실용적 적용가능성은 이러한 값들이 응용될 수 있는 재화의 범위와 이러한 값들을 얻는데 필요한 비용의 범위를 의미하며, 그 재화의 비용과 편익이 완벽히 구성되어 있는가와 그 가격을 정책적으로 이용하는데 쉽게 이용할 수 있는가에 대한 것으로 구분된다. 완비성의 수준은 다양한 가치평가방법으로 평가될 수 있는 다양한 환경재를 포함하고, 환경재 이용에 따른 복잡한 영향과 피해범위를 모두 담보하였는가에 따라 갖춰진다. 시행의 용이성은 유효한 통계치를 추정하는데 필요한 비용과 시간과 관련된 특성이다. 공유수면관리법은 1961년에 공유수면에 대한 공공위해의 예방경감과 공공복리의 증진을 위해 제정되었다. 같은 법 제2조에서는 ‘공유수면’을 ‘해(海), 하(河), 호(湖), 소(沼) 기타 공공용으로 공용되는 국유의 수류와 수면으로서 하천에 관한 법령의 적용 또는 준용을 받지 아니한 것’으로 규정하였다. 또한 같은 법 제7조에서는 공유수면의 점용 또는 사용에 대해서는 점용료 등을 징수하되, 공익을 위한 비영리사업을 목적으로 점용하는 경우에 이를 면제하고, 중앙관리청(국토건설청장)의 수입은 국고로, 지방관리청(서울특별시장과 도지사)의 수입은 지자체 수입으로 하도록 하였다. 제정 당시만 하더라도 점용료 등이 면제가 되는 ‘공익을 위한 비영리사업’의 유형과 범위에 대한 구체적인 내용은 마련되어 있지 않았다. 흙·돌·모래·자갈·준설토 등의 채취는 채취량을 기준으로 징수하고 물의 인수·배수는 용수사용량, 즉 인수관·배수관의 지름을 기준으로 징수하되 인수·배수용 관로가 차지하는 면적에 대해서는 별도로 징수한다. 공유수면 점용료·사용료는 전액 또는 50% 감면을 하도록 하고 있는데, 전액 면제는 국가나 지방자치단체가 직접 점용․사용, 국가나 지방자치단체에서 시행하는 사업위탁법인 등 뿐만 아니라 사립학교법인, 한국해양청소년단연맹, 수산업협동조합과 중앙회, 어촌계도 해당된다. 특히 공익단체 중에서도 비영리사업을 할 경우에는 전액 면제하도록 하고 있다. 마리나 항만시설 또는 산업단지 조성은 기존에는 50% 감면대상이었으나, 마리나 관련 사업의 활성화를 위해 2020년까지 한시적으로 전액면제 대상으로 최근 법 개정을 통해 포함하였다. 50% 감면대상사업으로는 수산업법에 따른 면허ㆍ허가 또는 신고어업을 위하여 해당 어업구역에서 점용ㆍ사용하는 경우와 육상해수양식어업 또는 종묘생산어업 포함 내 인수․배수관 설치를 하는 경우, 신․재생에너지 설비의 설치ㆍ운영이 해당된다. 공유수면 점용료․사용료의 산정기준이 ‘인근 토지의 임대료 추정액’에서 ‘인근 토지가격’으로 1995년 동법 시행규칙(건설교통부령 제26호, 1995. 7. 29) 일부개정을 통해 도입되었다. 점용료․사용료의 산정기준을 ‘인근 토지가격’으로 변경한 것은 다른 국유재산의 사례와 일관적으로 적용하고, 운영상의 문제점을 보완하기 위한 것이었다. 또한 공유수면의 점용료․사용료 감면 및 면제대상을 명확히 하고, 그 외 공작물의 종류와 공유수면의 점용․사용목적에 따라 점용․사용기간을 구체적으로 세분화하였다. 우선 공유수면 점용료 등의 산정기준인 ‘인근 토지가격’은 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에서 공시한 공시지가 또는 공시지가를 기준으로 산정한 개별 토지가격으로 정의하였다. 그리고 점용․사용 허가를 받은 공유수면에 접한 토지가 여러 필지일 경우에는 공유수면에 접한 토지의 가격을 산술평균한 금액으로 적용하였으며, 인근토지의 필지별 지목이 서로 다른 경우에는 점용대상 수역과 접하는 길이를 감안하여 가중 평균하도록 하였다. 공유수면(公有水面)은 개인 또는 법인에게 소유권이 귀속되지 않고 공공의 이익을 위해 체계적으로 관리되어야 공간이다. 이 공간이 제공하는 편익은 시장에서 거래가 이루어지는 재화와 서비스뿐만 아니라 거래되지 않은 재화와 서비스를 포함하고 있다. 따라서 원론적으로는 공공의 지배를 받는 공간과 자원을 특정 개인 또는 법인이 허가 또는 면허를 통해 일시적으로 배타적 이용권한을 획득할 경우 편익 취득에 합당하는 대가를 지불해야 한다. 우리나라 법률과 제도는 공유수면의 배타적 이용으로 이익을 얻는 개인 또는 법인에게 공유수면 점용료 ․ 사용료를 부과한다. 지금까지 공유수면의 이용과 관련한 가장 큰 쟁점은 ‘부과되는 점용료 ․ 사용료’의 성격과 그 요율의 적정성이었다. 점용료 ․ 사용료는 공유수면의 이용을 공간의 배타적 지배에 따른 임대(lease)의 성격으로 볼 것인지, 배타적 이용으로 인해 공공이 누려야할 편익의 훼손에 관한 보상의 성격인지에 따라 크게 달라진다. 지금까지 점용료 ․ 사용료는 공유수면의 이용이 공간 임대로 취급되었기 때문에 주변 토지 임대료를 기준으로 산정되었다. 또한 지역별로 환경적, 사회경제적 여건이 다르고, 공유수면 이용형태로 매우 다양함에도 불구하고 여건의 차이와 형태의 다양성을 종합적으로 고려하지 못했다. 그러나 현재 우리나라에서는 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하, “공유수면법”) 에 따라 해역이용에 대해 허가와 승인․협의 절차를 거쳐 공유수면에 인접한 토지가격(개별공시지가)을 기준으로 점용료․사용료를 부과하도록 하고 있다. 누구나 상식적 수준에서 판단해 보더라도 해역의 자연환경과 이용형태가 토지의 것들과 다른데, 해역이용가격을 토지가격으로 산정하는 것에 대해 의문을 가질 수밖에 없다. 그렇다면 해역이용가격은 어떻게 정할 수 있는 것인가? 광의적 차원에서 ‘가격(price)’이 재화와 서비스에 대한 ‘교환가치’를 화폐단위로 표현한 것으로 간주해 볼 때, 인간노동에 의해서가 아닌 무구한 역사적 과정을 통해 만들어진 자연자본인 해역을 특정주체가 이용함으로써 얻는 이윤에 대한 교환가치의 대상이 무엇인지에 대한 근본적 고민이 필요하다. 즉 해역이용에 따른 교환가치의 실체와 해역이용자(수혜자)의 편익을 공유자산에 대한 이익 공유차원에서 현재 잠재적 이용자와 미래세대에게 이전할 수 있는 기제를 밝히는 것이 중요하다.