주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

영국 의회의 회기(session)는 일반적으로 1년 단위로 분류되어 시행되며, 10월 말부터 11월 초에 시작된다. 평균적으로 개회 기간은 하원 160여 일, 상원 140여 일로 하원이 조금 더 길다. 영국 의회는 토론이 매우 자유롭게 이루어진다. 영국 의회의 내부의사결정 과정을 보면, 미국처럼 의회 내에서는 위원회가 중요한 역할을 한다. 그러나 차이점은 위원회의 구성원 중 오직 핵심 멤버만 고정적이고 나머지는 다뤄지는 이슈에 따라 달라진다. 또한, 위원회 심의가 본회의 전이 아니고, 먼저 본회의에서 법안에 대한 정치적인 토론을 거친 후에 위원회에서 검토된다. 따라서 위원회는 정치적 논쟁이 끝난 사안에 대하여 법안을 심화･발전시키는 역할을 한다(Hancock, 1998: 42; 임도빈, 318에서 재인용). 영국 의회의 위원회는 하원 및 상원의 의원들이 참여하여 논의를 통해 이루어진다. 특히, 하원이나 상원 의원 중 10~50명 정도가 참여하게 된다. 의회의 가장 중요한 업무 중 하나는 중앙정부부서 및 중앙정부기관의 업무를 조사 및 검사하는 기능을 수행하는 것이다. 이는 헌법이 보장하는 의회의 권리이며 동시에 의무이다. 따라서 이를 수행하는 수단과 방법은 매우 다양하다. 우선 헌법에 의하면 의회는 정부활동에 대한 질의권을 확보하고 있다. 질의권을 통하여 정부활동에 대한 의문을 제기할 수 있고 동시에 이를 세심하게 관찰할 수 있다. 이외에도 의회가 구성하고 있는 15개 위원회는 헌법이 보장하고 있는 각 중앙정부부서에 보고서를 제출하도록 하는 권한을 갖고 있다. 따라서 각 위원회 위원은 중앙정부부서 장관에게 활동 상황에 대한 보고서를 제출하도록 요구할 수 있다. 또한 의회는 각부 장관과 수상에 대한 불신임안을 제출할 수 있는 권한도 갖고 있다. 의회는 국민의 권리가 중앙정부 활동으로 인하여 침해받지 않도록 하기 위하여 의회산하기관으로 의회옴부즈맨사무소(The Office of the Parliamentary Ombudsman)를 운영하고 있다. 또한 중앙정부 및 중앙정부기관이 정부예산을 적법하게 사용했는지에 대한 감시활동을 위하여 의회산하기관으로 국가감사원(The National Audit Office)을 운영하고 있다. 의회의 대정부 감시기능은 중앙정부부서 및 중앙정부기관이 적법하게 업무를 추진하도록 지원하는 기능을 수행하는 것이며 국민에게 권력을 남용하는 것을 사전에 방지하여 그 결과가 국민이 정부를 신뢰할 수 있도록 제도적인 장치를 마련하는 것이다. 따라서 의회의 대정부 기능은 통제를 하는 것이라기보다는 의회의 기능이 정부활동이 다양한 단계에서 적법하게 수행될 수 있도록 제도적인 감시기능을 수행하여 투명한 사회를 구축하는데 기여하는 것이다. 이외에도 의회의 중요기능은 중앙정부의 수입과 지출에 관한 예산안을 심의하는 것이다. 의회가 정부와 예산안과 관련하여 업무를 시작하는 것은 정부가 매년 4월 임시 예산안인 춘계재정정책안(Spring Fiscal Policy Bill)을 제출하는 것이다. 이 제안서는 스웨덴정부의 경제 및 예산정책의 가이드라인 기능을 수행한다. 이후 정부는 9월에 두 번째 예산안을 제안하게 되는데 중앙정부의 전체예산을 담고 있다. 의회총회에서 예산안이 통과되면 정부는 의회가 의결한 정부예산을 성실하게 집행하여야 할 의무를 지게 된다. 중앙정부가 예산안을 집행할 때 중앙정부기관의 협조를 받아서 다양한 정부사업에 예산을 배정하는 방식을 사용한다. 중앙정부 예산은 공공부문에 집행되는데 이는 중앙정부, 지방정부, 지방자치단체에 집행되는 것을 의미하며 공공부문에서 교육, 보건의료, 국방 등 공공서비스에 예산을 집행한다. 중앙정부가 집행하는 예산은 재정정책을 통하여 이루어지고 있기 때문에 국가경제에 매우 커다란 영향을 미치고 있다. 재정지출과 수입을 통해서 정부의 재정정책은 국가경제의 고용부문 및 환율안정 부문에 커다란 영향을 미치게 된다. 중앙정부의 재정지출부문은 학생보조금 지원, 에너지, 교통, 국방비 등 27개 부문으로 구성되어 있다. 중앙정부 예산지출의 가장 커다란 부문을 차지하는 곳은 사회보장부문이다. 예산안 집행 이외에도 의회의 중요한 기능은 법률안을 제정하는 것이다. 새로운 법률 및 개정안은 정부가 의회에 제출하여 각 상임위원회에서 논의를 거친 후 의원총회에서 표결로 법률안이 확정된다. 셋째, 의회의 의사일정 수립에 정부가 주도적인 영향력을 행사하고 있다. 개정 전 헌법 제48조 제1항은 ‘양원의 의사일정은 정부가 결정한 순서에 따라 정부제출 법률안과 정부가 동의한 의원발의 법률안을 우선적으로 심의한다’고 규정을 통해 정부 즉, 수상의 의사에 따라 의회의 의사일정이 결정된다는 점을 알 수 있다(한동훈, 2011: 203). 2008년 헌법 개정에 의해 의사일정 수립과 관련한 의회의 자율권이 향상되었지만 아직도 정부는 상당한 영향력을 행사하고 있다. 넷째, 헌법 제44조 제3항에서 규정하고 있는 일괄투표제도(vote blocqué) 또한 수상의 입법에 대한 관여를 강화시키는 조항이다. 이 제도에 따르면 정부가 상･하원 중 법안을 심의 중인 하나의 원에 대해서 일괄투표를 통해 표결을 요청하면 정부의 요구를 받아들여 정부가 제안한 법률안과 의원이 제안한 법률안 중 정부가 동의하는 법률안만 일괄적으로 투표를 해야 한다. 이 제도 역시 정부가 원하지 않는 법률안을 폐기시킬 수 있기 때문에 의회에 대한 행정부의 통제수단 중 하나로 활용되고 있다(정종길, 2009: 141). 다섯째, 긴급입법권을 통해 법안 채택 과정에서 정부의 의사를 관철시킬 수 있다. 헌법 제49조 제3항은 수상이 자신의 신임을 걸고 특정 법률안을 제안했을 때, 하원이 24시간 이내에 불신임안을 가결하면 법률안은 부결이 되고 내각이 사퇴하게 되지만, 불신임안을 가결하지 않을 경우 해당 법률안은 토론이나 표결이 없이 자동적으로 통과되게 된다. 수상은 하원의 다수파의 지지를 받기 때문에 50여 차례의 헌법 제49조 제3항을 활용한 법률안 통과 시도가 실패한 사례는 존재하지 않는다. 이처럼 불신임제도가 오히려 반대로 정부가 의회의 반대를 우회하여 자신의 선호를 손쉽게 관철시키는 수단으로 활용되고 있다(임도빈, 2002: 110). 이처럼 긴급입법권은 남용되는 경향이 있었고 이를 제한하기 위해 제49조 제3항의 적용을 예산법률안 또는 사회보장재원조달 법률안, 회기 당 1개의 정부제출 법률안과 의원발의 법률안으로 한정하는 규정을 추가하였다. 행정명령에 대해서 의회가 대응할 수 있는 방법은 직접적으로 거부권을 행사할 수는 없고, 행정명령을 취소하거나 수정하는 법률안을 통과시켜야 하며, 그 경우 대체로 대통령은 거부권을 행사하고, 의회는 의결정족수 3분의 2이상의 찬성으로 취소안이나 수정안을 재의결할 수 있다. 또 사법절차로는 대법원이 행정명령을 위헌이라고 판결을 내리는 방법도 있다. 실제로 루스벨트 대통령 시기 5개(#6199, 6204, 6256, 6284, 6855)의 행정명령에 대하여 대법원이 이를 뒤집은 적도 있고, 클린턴(Clinton) 대통령이 연방정부가 스트라이크 비참여자(strike-breakers)와 계약을 못하도록 한 조치가 연방항소법원에 의하여 전국노동관계법(NLRA 1935: 일명 와그너법)을 위배하였다고 판결을 받은 경우도 있다. 실상 의회의 행정명령에 대한 취소는 높아진 의결정족수와 의회와 대통령 간 강력한 대립을 예상할 때 정치역학상 일어나기가 대단히 어렵다. 따라서 대통령의 과다한 행정명령의 사용은 의회의 입법권을 침해하여 기존 관련 법률의 취지를 무색하게 할 수 있으므로 그 남용을 막아야 한다는 주장이 제기되고 있다 (Gaziano, 2001: 1).